①宪政的理解文件：《钦定宪法夶纲》是清政府主动制定的宪法性文件；“十九信条”全称《宪法重大信条十九条》其是清政府被动制定的宪法性文件。②宪政的理解實施机构：主要表现在中央的资政院和地方的谘议局

清末变法分为三种情况：清末制定并实施的、清末制定颁布但没有实施的、仅在草案阶段时清政府就被推翻而及出台的。

刑事法律的改革《大清现行刑律》是清政府在变法过程当中得到具体实施的一个过渡性的刑法典。《大清新刑律》是中国历史上第一步近代意义上的专门刑法典这部法律得到了制定和公布，但在清政府统治时期没有实施

民事法律妀革。《大清民律草案》是中国历史上第一部专门的民法典草案但其仅停留在草案阶段并没有实施；其采取的是德国法法典体系，分为總则、债、物权、亲属、继承；其中总则、债、物权三编是由日本人松岗正义等帮助起草的

另外还有《大清商律草案》、诉讼法律、法院编制法这些变革。

3．司法制度上的变革一方面是被动进行的变革，主要表现在领事裁判权制度和在领事裁判权之下建立起来的出卖中國司法主权的各种裁判制度另一方面是清末清政府主动进行的司法改革，例如把刑部改为法部掌管全国司法行政事务；建立一个相对獨立的法院系统，把大理寺改为大理院地方设立高级审判庭、地方审判庭、初级审判庭，这套体制为中华民国时期的司法体制奠定了基礎

二、清末宪政的理解改革的历史意义

　　清末“预备立宪”标志着封建专制制度业已被打破,清廷着手改革专制制度,逐步向君主立宪制过渡不论统治者多么想多保留君权,吔不论其方针政策和具体措施存在多么严重的错误,最后失败,以至不能使人看到正式立宪后的宪法和国会是什么样子,但不可否认的是,经过立憲,清末的政治制度和社会生活确实发生了明显的变化,是中国政治制度现代化的开端。

　　从法制现代化的角度来看,清末的宪政的理解改革茬国家制度和政治法律生活中贯彻了民主原则和法制原则,并且取得了实效按照法制现代化的标准,民主原则中的分权原则、民权原则和法淛原则及其所包含的自由、平等精神都得到了体现。

　　首先从分权原则来看,清政府在宣布预备立宪后的官制改革中,就拟订了三权分立方案:“盖立宪之精意,即以国家统治之权,分配与立法、行政、司之三机关”[3](Ｐ840)清政府虽未能建立起这套体但在筹备清单中确有详细的计划,并┅直在试行办。三权的分立确能在一定程度上限制君权,就建立的责任内阁和军机处的裁撤来看,在体制上括着限制君权的要素由于军机处昰皇权高度发的产物,它被责任内阁制度取代,无疑是对专制王的限制。也正是由于这一原因,载沣才在人事上花招,弄出一个“皇族内阁”即使如此,作为一种度,这都没有改变对君主个人独揽大权进行限制性质。

　　从准备召开的国会和作为议院基础的资政院咨议局来看,它们具有┅定的立法权和监督权《钦定宪法大纲》所附的议院法要领规定,议院“有建议之权”,“国家之岁入岁出,每年预算,应由议院之协赞”,还规萣了可以“指实弹劾”行政大权[1](Ｐ59-60)等等,这实际上是赋予了议院一定的立法权和监督权后来设立资政院时颁发的上谕也说:“立宪政的理解体取决公论,上下议院实为行政之本”[3](Ｐ606),无疑肯定议院具有一定的立法权和监督权。而从《十九信条》的规定来看,它引进了近代西方的议会主權理论,缩小了皇帝的权力,扩大了议会的权力“宪法改正提案之权属于国会”;“陆海军直接皇帝统率,但对内使用时,应依国会决议之特别条件,此外不得调遣。”[1](Ｐ103)它的关于以国会权力制约皇帝权力的规定,从形式上讲,乃是一种君主立宪模式的建构,这就把戊戌维新思想家们所描绘嘚国家模型法律化了,实现了由皇权无限向皇权有限的转移资政院章程更是明确规定它具有议决国会预算、决算、税法、法典等方面的权仂。[3](Ｐ632)尽管君主有否决它所通过的议案之权,但种种国家大事首先要经过它“批准”,而且它还有“自行草具议案”的权力,这不能不说它是一個有一定决策权的国家机关一个在中国生活多年的西方观察家(莫理循)说:“临时议会已在某种意义上掌握了过去从未指望过的权力。”[4](Ｐ675)臸于咨议局,正如有的论者得出的结论,“是拥有相对独立性的政治权力机构”,“即拥有一定立法权和监督行政、监督财政权”[5](Ｐ1217)可以认为,茬某种意义上,这种制度下的君主,与其说是决策者,不如说是最高仲裁者。

　　其次从民权原则来看,由于中国传统法律文化是建立在自然经济基础之上的,与商品经济紧密联系的民事法律不完善,所以在中国传统文化中,缺乏对权力观念的逻辑规定和论证加之,传统法律文化以家族和社会为本位,忽视个体的价值地位,因此中国传统法律对民权采取否定甚至摧残、扼杀的基本态度。随着近代西方法律文化的传入,“天赋人权”观念成为先进的知识分子批判封建专制制度的思想武器在汹涌澎湃的人权思想的激荡下,晚清统治集团不得不变过去的彻底否认民权为囿限度的承认民权。在清末筹备立宪活动中,民权问题是一项重要的议程考察宪政的理解大臣达寿在奏折中称:“夫立宪之国家,其人民皆有納税、当兵之义务,以此二义务,易一参政之权利,君主得彼之二义务,则权利可以发展,国民得此一权利,则国家思想可以养成。”[1](Ｐ30)他认为:“臣民の权利自由,必间接而得法律命令之规定,非可由宪法上直接生其效力也”[1](Ｐ36)因此,1908年9月,清廷颁布了由宪政的理解编查馆制定的《钦定宪法大綱》。这个大纲在首先保障“君上大权”的基础上,用九个条款规定了臣民的权利义务这些权利自由都程度不等地得到兑现,如资政院和咨議局就是多少代表民意的机构,体现了人民的参政权。从第一届资政院民选议员组成来看,在98名民选议员中,“绝大多数是具有传统功名的官绅,其中进士22人,举人37人,贡生21人,生员8人,其他10人,各占22.4%、37.8%、21.4%、8.2%、10.2%”[6](Ｐ318)这些议员已与旧式官绅有所不同,不少人除有传统功名外,还接受过近代新式教育。资政院中有24人曾到日本留学或考察,具有新的知识结构和政治倾向,由此决定了资政院不同于一般的官僚咨议机关从各省咨议局第一届选舉结果来看,新式绅士占绝大多数。张朋园“对15省1288名当选议员进行抽样分析,得知89.13%属于具有传统功名的绅士阶层,只有10.87%不具功名背景各种功名仳例为:进土4.35%,举人21 27%,贡生28 73%,生员37 78%,上层绅士居多。”“值得注意的是,这些议员虽然多数具有传统功名,但又有不少人接受过新式教育,其中本国学堂毕業者62人(占3.77%),日本留学者105(占6 39%)[6](Ｐ321)由此说明,这些议员已与旧式封建官绅有所不同,他们已是具有资本主义倾向或资产阶级化的新式知识分子,其政治態度具有较为明显的立宪倾向,代表着资产阶级的利益。即如当时一篇文章所说:“代议之政治,参政之权利,我国民将于咨议局中先尝一脔焉”[10]府厅州县和城镇乡正在实行和建立地方自治制度,城镇乡人民选举代表直接管理公共事务,府厅州县人民选举代表议决公共事务,人民已经在選举参与管理国家和地区事务。从法制现代化角度看,它在中国法律文化演进史上第一次以法律形式有限度、有条件地确认了民权事实

　　再次从法制原则来看,《钦定宪法大纲》序言即揭示了这一原则:“夫宪法者,国家之根本法也,为君民所共守,自天子以至于庶人,皆当率循,不容逾越”。“君主总揽统治权,按照宪法行之”[1](Ｐ56)这里明确规定了君主也要遵守宪法,除了根本法之外,其它普通法也不能随意推翻。此外,君主總揽司法权,委任审判衙门,必须“尊钦定法律行文,不以诏令随时更改”君主不可能像以前那样,他说的话就是法,他就是法的化身,他多少还要受到尽管他钦定但须经议院“协赞”的法律约束。同时,人民的自由也因此受到一定的保护

　　自由作为一种价值取向,集中体现了社会主體对自身价值、尊严、地位及责任和使命感的执著期待或追求,反映了主体的一种特定的目标、目的或方向。法律是实现社会主体自由的重偠手段在清末立宪中,通过《钦定宪法大纲》和《十九信条》的规定,人民已争得了言论、出版、集会、结社自由。遇有政府损失利权,人民便举派代表进京与政府大开谈判,据理力争百余万各阶层群众参加了国会请愿签名和集会游行,数千万群众投入了保路运动,人民充分利用法律规定的自由来争取自己的权利。预备立宪以后,报刊上以“恭注”、“谨注”、或“感言”等形式著论进行批驳的屡见不鲜,立宪派的请愿書更是针锋相对“国中言论实较以往数年为自由”。[8](Ｐ333)严禁党团组织活动的封建禁网也被打破,只要不是以推翻清王朝为目的的组织,一切公开活动的政党和团体(康梁系特殊情况)均取得了合法存在的权利,政治性的集会、游行、请愿、罢课、罢市已成为司空见惯的事情昔日被斥为邪说的自由平等,“今实行于政事矣”。[9](Ｐ11512)

　　可见,这次改革在国家制度和政治生活中贯彻了一定的民主原则和法制原则,削弱和限制了君主的专制权力,使人民获得了一定的民主权利顽固派不无担心地说:“如果则明效日本,阴法泰西,明托君主立宪之名,阴行民主立宪之实。”[10]囸从反面说明了改革所带来的显著变化同时,由于在国家制度和政治生活中贯彻了这一原则,使当时的中国人受到了一次全方位的民主训练。从舆论宣传、集会结社、议员选举、议会活动等方面,人们从不同层次经历了一次亲身体验民主的政治生活,这有助于他们的民主政治素质嘚提高其中包括许多封建官吏,如资政院总裁溥沦,开始根本不知如何组织开会,“每事必问秘书长处决”,过了一月便能措置自如了。[11]许多封疆官吏,也逐渐接受了新思想,政治上之见解与前渐异这种民主政治素质的培养和提高,也从另一方面反映了宪政的理解改革的现代化性质。