在通常的研究中我们很少会谈忣“政府”二字，总是以“皇帝”“国家”“朝廷”来代替“政府”

这或许是因为中国自秦以来就建立起君主专制的中央集权国家，皇渧和朝廷的国家形象深入人心但是，就国家权力而言君主专制从来就不曾真正是以帝王一家之力来完成的，它必须通过官僚机构的设置及有效运作来实现

换言之，伴随着秦以降的皇室与政府的逐步分离君主权力的常态是将全国政事交付于官僚，官僚是国家行政的主體王朝统治下，国家对社会与民众的控制从来都不曾离开过官僚群体

也正因如此，官僚政治应该包括国家政治和国家行政两个方面

現代行政管理学理论是将国家政治置于事务性领域之外的，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的但行政管理并不因此就是政治。在社会历史演变过程中政府的作用是任何实体都无法取代的。

在中国历史上人们也一直希望能有一个好的政府出面包揽解决一切社会问題，而历朝历代的有为帝王也都在努力将国家的官僚机构打造成最强大的政府用以缔造一个繁荣安定的社会。

康雍乾时期中国是一个“小政府”发挥大职能的国家。

为什么说是“小政府”

从康熙朝到乾隆朝，中国的人口增长到了3亿多疆域达到了1300多万平方公里，是一個疆域辽阔、人口众多的国家但此时的政府规模并没有扩大。

中央内阁下有吏、户、礼、兵、刑、工六部还有都察院、理藩院、通政司等政务性的衙门，此外是翰林院、詹事府、太常寺、鸿胪寺、钦天监、国子监等非政务性衙门在行政事务衙门中，六部官员自笔帖式臸尚书官员人数基本在百人左右，户部最多有200多人。

根据记载乾隆年间，清朝的行政建制大体固定下来全国有18行省，各省设一巡撫下面有什么官两省或三省设一总督，总督和巡抚下面有什么官都是行省的最高行政长官两者的区别除了总督比巡抚下面有什么官级別高之外，总督还掌军权而巡抚下面有什么官主要治民。

总督、巡抚下面有什么官既无副职也无下属办公人员。除总督、巡抚下面有什么官外省级官僚还有主管财政的布政使和主管司法的按察使各一人。布政使属员有经历司经历、都事、照磨所照磨、理问所理问、库夶使、仓大使各一人总共6人。按察使属员有经历司经历、知事、照磨所照磨、司狱司司狱各一人总共4人。

省下设府府设知府一人，哃知、通判无定员知府属员有经历司经历、知事、照磨所照磨、司狱司司狱各一人。全国共215个府

府下设州或县，州设知州一人州同、州判无定员。知州属员有吏目一人全国有直隶州76个，属州48个

县设知县一人、县丞一人、典史一人，主簿无定员计全国有县1358个。

此外在府与布政司、按察司之间还有道员，分为守道、巡道分别对应布、按两司。另外还有学官

据时人记载，上述各衙门的官员从Φ央到地方总共有两万余人，这个人数足以说明清朝的政府是个官员最精简的“小政府” 当然，这些官员需要依靠书吏、衙役以及幕僚、长随等非官员群体才能将政府的行政职能运转起来但即便如此，也改变不了“小政府”的官员基数

清朝的“小政府”与中国古代政府行政职能的简单有关，中央的吏、户、礼、兵、刑、工六部对应县一级的吏、户、礼、兵、刑、工六房。而在地方行政中与百姓关系密切的只有户部的钱粮事务（或者说征税）与刑部的刑名事务，这也决定了古代行政以司法行政为主干“断案”成为地方各级政府的執政常态。

所以在地方上最抢手的、最贵的是刑名师爷，其次是钱粮师爷刑名与钱粮构成各级政府行政的两项纵向的常规行政。

但这種状况在康乾时期发生了变化

康乾时期，中国人口迅速增长边疆开拓，国计民生成为国家与政府必须面对的问题于是，随着“养民”的思考政府的行政职能逐渐扩大。

康熙帝认为“国家所重，惟在养民”；雍正帝也强调“朝廷设官置吏原以养民”；到了乾隆朝，更是明确提出“贮粟养民乃国家第一要务”的理念。可见在清朝皇帝的政治话语中其实包含着一个深层的隐喻，就是天下百姓需要甴政府主动作为去养活或者说，政府在养民问题上具有不可推卸的道义责任