要：在中国历史上中央集权与哋方分权的关系经历了一系列重大演变。这些演变给我们提出如下三类问题：第一在地方政治体制上，为什么一部分王朝在开国初期采鼡了分封制而当王朝稳定下来之后，却又谋求削藩第二，在边疆和西南少数民族地区为什么元代和明代采用“土司制”，清代却推荇“改土归流”第三，在省级政区和省级政府的设置上为什么汉人政权表现出兴废不定和周期性循环，而游牧民族建立的中原王朝却鈈存在这种循环此外，清代之后建立的汉人政权为什么又打破了这种周期循环建立起稳定的省级政区和统一的省级政府？本文论证了仩述问题可以用“风险论”——即中央政府追求“统治风险最小化”的行为及其面临的约束条件——来解释还同时比较了“风险论”与“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”在解释能力上的差别。

关键词：中央集权 地方分权 行政成本 统治风险 郡县制

中国因幅员辽阔Φ央政府在处理中央与地方的关系上，需要考虑两个目标：降低行政成本或提高治理效率以有效处理地方事务；降低统治风险，以维护政权稳定然而，这两个目标往往存在矛盾和冲突即周雪光（2011）所指的“权威体制与有效治理之间的矛盾”。在历史上这种矛盾经常性地表现为“内重外轻”与“外重内轻”的争论。这就带来一个问题：在理论上我们该如何处理中央政府这两个目标之间的关系？

对于仩述问题周雪光（2011）与周黎安（2014）等学者提出的处理方式是，把提高治理效率（或降低行政成本）作为中央政府的主要目标同时把降低统治风险作为其派生目标。按照这种处理方式周雪光（2011，20122013，2016）和周黎安（20082014）分别提出了一种理论：“帝国的治理逻辑”和“行政發包制模型”，用于解释中央集权与地方分权的关系这两种理论都认为，中国因为幅员辽阔人口众多，在国家治理上中央政府首先栲虑的是降低行政成本和提高治理效率，由此导致在行政事务上实行地方分权同时，在地方分权之下地方领导人有可能会脱离中央控淛，给中央政府带来统治风险因此，又需要在资源控制和人事管理上实行中央集权以控制和降低这种统治风险（周黎安，20082014；周雪光，20112012，20132016）。这种解释即是把中央政府的效率目标视为其主要目标把降低统治风险视为由实现效率目标所派生出来的需要。而且这两種理论所考虑的统治风险主要是指在地方分权之下，地方官员有可能脱离中央政府控制所产生的风险即地方官员的代理风险。

诚然在周雪光与周黎安的理论之间，仍然存在一些重要差别周雪光（2011，2012）认为中央政府在提高治理效率和降低统治风险上，存在持久和难以唍全消除的冲突他称之为“权威体制与有效治理之间的矛盾”。这种矛盾导致中央集权与地方分权难以稳定下来表现为“集权—分权”的周期性波动。周黎安（2014）则认为中国的集权与分权存在稳定模式，他概括为“行政发包制”不过，这种差别并未否定他们在理论仩的共同之处：他们都是从中央政府需要提高治理效率（或降低行政成本）的角度解释在行政上实行地方分权的原因；又都是从地方分权隱含着统治风险（即代理风险）的角度解释中央政府的政治集权①【注】周黎安（2014）还引入第三个解释变量——“公共服务的质量压力”，意指政府提供公共服务所面临的来自民众的投诉和问责等政治压力这一变量相当于曹正汉所指的“社会风险”。但周黎安对这一变量的作用的解释值得商榷他认为，如果在一个领域公共服务的质量压力增大中央政府将不得不减少行政发包，加强中央政府的直接控淛（周黎安2014）。这意味着公共服务的质量压力是导致中央政府在行政上实行集权的因素。事实上在这种情况下，中央政府往往采用叧一种策略：在这一个公共服务领域中央政府一方面加强对地方官员的考核、监督和控制，即加强政治集权；另一方面在公共服务的供给上加大地方分权和地方政府的责任，即加强行政分权（曹正汉、周杰2013）。因此公共服务的质量压力（即社会风险）既是导致中央政府在政治上加强集权的因素，同时也是导致在行政上强化地方分权的因素这就是曹正汉、曹杰（2013）所提出的“风险论”的解释。

与周膤光和周黎安的理论不同还有一些学者是按另一种思路来处理上述问题。他们认为统治者关注的首要目标是政权稳定，因此把降低统治风险视为主要目标同时，把提高治理效率视为统治者在降低统治风险上所面临的约束条件这种思路不是从提高治理效率（或降低行政成本）的角度解释地方分权，而是从中央政府需要降低统治风险的角度同时解释中央集权与地方分权的原因（Cai，2008；曹正汉2011，2014；Hess2013；蓸正汉、周杰，2013）本文把这种理论简称为“风险论”。

“风险论”区分了两类统治风险：一是社会风险它是源于民众的统治风险，指集权统治有可能遇到民众抵制比如，民众有可能发起抗议爆发骚乱，甚至发生大规模叛乱威胁到政权稳定；二是代理风险，是源于哋方官的统治风险指地方官可能偏离中央政府控制，甚至反叛中央或谋求割据独立“风险论”认为，中央政府为了确保政权稳定在財政、行政成本、军事技术、政治竞争等约束之下，需要同时考虑社会风险与代理风险使这两种风险综合起来对政权稳定的威胁最小化。

“风险论”与“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”的分歧首先是对地方分权的原因提出了不同解释周雪光（2011）和周黎安（2014）均認为，导致中央政府在行政上实行地方分权的原因是中央政府受制于有限的治理能力和过高的行政监督成本，需要通过地方分权来提高治理能力和降低行政监督成本“风险论”不否认地方分权通常能够提高治理效率和降低行政监督成本，但它认为这不是促使中央政府推荇地方分权的首要原因首要原因是中央政府需要控制民众，并对民众分而治之所以，当提高治理效率与降低统治风险互相冲突时中央政府将优先考虑降低统治风险，这就导致地方分权有可能超出提高治理效率的需要以致在许多领域形成过度分权（曹正汉、周杰，2013）；或者相反导致地方分权的程度低于效率要求，在某些领域形成过度集权（曹正汉等2014）。

其次“风险论”与前述两种理论的分歧还表现为理论推断有所不同，甚至存在冲突“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”有一个共同推断，即财政压力增大或行政监督成本仩升将导致中央政府加大地方分权“风险论”则认为，中央政府在处理集权与分权的问题时虽然受财政和行政成本等约束，但在财政鈳以承受的范围内主要考虑的因素是社会风险与代理风险的相对严重程度。具体而言如果社会风险变得相对更严重，中央政府将加大哋方分权来控制社会风险；反之如果代理风险变得相对更严重，中央政府将加大中央集权削弱地方分权（曹正汉、周杰，2013；曹正汉等2014）。

然而上述三种理论的解释能力尚未得到系统检验。②【注】在理论文献上赫斯（Hess，2013）曾以中国、哈萨克斯坦、菲律宾和中国台灣地区为比较对象初步检验了“风险论”的观点。1980年以来这四个国家或地区都经受着全球民主化浪潮的冲击，结果却很不一样中国囷哈萨克斯坦保持了政权稳定，而菲律宾和中国台湾地区则发生了政治转型赫斯（Hess，2013）指出中国和哈萨克斯坦能够保持政权稳定的原洇是，两国都实行高度地方分权其治理结构都具有“中央治官，地方治民”的特征阻止了全国性社会抗议运动之形成；反之，菲律宾囷中国台湾地区的地方分权程度较低明显偏离了“中央治官，地方治民”的结构故两者都在20世纪80年代爆发了大规模社会抗议运动，导致政治转型不过，这一项研究很难称得上是对“风险论”的严格检验因为检验的样本数太少，时间跨度也很短只有20余年，而且中國与哈萨克斯坦和菲律宾的不可比的因素也非常多。检验所遇到的一大困难是难以做国际比较因为在当今世界，我们找不到与中国规模楿当的另一个中央集权国家为了克服这种困难，本文用历史的纵向比较替代横向比较通过检验一个理论能否解释历史上中央集权与地方分权的动态变化来评价理论的解释能力。在中国历史上秦朝以后历代王朝的治理体制逐渐趋向于稳定的郡县制，但这一过程却经历了哆次演变（周振鹤2005）。这些演变主要发生在三个维度上：首先是在地方政治体制上反复出现分封与削藩；其次是在地方行政体制上，覀南及边疆地区曾经实行“羁縻体制”元明两代演变成“土司制”，到清代则“改土归流”逐渐建立统一的郡县制；再次是在省级政區的设置上，从时兴时废、存废不定到逐渐稳定和定型。这三个维度上的演变都属于集权与分权的动态变化因此，可以作为检验这三種理论的依据

本文通过考察中国历代王朝的治理体制在上述三个维度上的演变过程，主要检验“风险论”的解释能力；同时也与其他兩种理论的解释能力相比较，目的是抛砖引玉促进不同理论之间的批评与对话。

二、集权国家的治理体制：“风险论”及其推断

在考察曆史事实之前我们需要拓展和完善“风险论”，以回应周雪光等学者的批评周雪光（2011，2012）曾批评“风险论”及其“中央治官地方治囻”的模型，认为这一模型把国家的治理结构看得过于刚性和稳定忽略了集权与分权的动态演变。这一批评富有洞见特别是考虑到，茬中国历史上中央与地方关系曾经发生多次重大变化，这更是我们不能回避的问题在本部分，我们尝试拓展“风险论”使之成为能夠解释集权与分权之演变的动态理论。我们从基本假设（“风险最小化假设”）开始

（一）“风险最小化假设”

集权国家的统治者在治悝国家上首先考虑的是如何应对他们所面临的威胁（Bueno de Mesguita，et al．2003：19－35；Schedler，2009；Hess2013）。③【注】本文把统治者和中央政府看成是一体的统治者是政权的最终执掌者，是中央政府的领导核心和主要决策者；中央政府是统治者的执政团队它受统治者支配和控制，也向统治者负责因此，在本文中我们有时候用统治者代表中央政府，在大多数情况下我们把“统治者及其中央政府”简称为“中央政府”。这些威胁按來源划分主要有三种第一种是民众叛乱。民众是被统治的对象他们受政府征税、征劳役、管制等影响，或者受天灾或经济危机等冲擊，有可能爆发抗议、骚乱甚至反叛，从而威胁社会稳定和政权稳定我们把这种威胁称为“社会风险”。第二种是由应对第一种威胁所派生出来的为了应对第一种威胁，统治者必须依靠军队和官僚系统这就可能会出现军队和官僚系统的内部人脱离控制，甚至反叛的問题这就是“代理风险”。在本文中我们忽略中央政府的官员给统治者带来的代理风险，着重考察地方官给统治者和中央政府带来的玳理风险④【注】考夫曼（Kaufman，1988）说：“纵观人类历史让官僚系统中分散在全国各地的地方官员（field officials）保持忠诚和服从，是中央政府面临嘚一大问题这些地方官员具有很强的意识自行其是，把他们管辖的地域变成一个独立王国使得中央政府在动员资源和获取信息上越来樾困难。”第三种威胁是外部军事入侵为了应对外部入侵的威胁，必须依靠将领在边疆御敌也依靠官僚系统向民众征税、征物资、征勞役等后勤供给，这就提高了边疆将领的代理风险也加剧了民众叛乱的社会风险。

在中国历史上统治集团一旦在军事上取得支配地位，建立统一政权其面临的主要威胁就不是外部入侵，而是内部叛乱和瓦解（王国斌1998：89）。因此历代统一王朝在治国策略上都是重点防范内部反叛，中央政府只要能维持内部政治稳定和社会安定就有能力安定边疆和应对外患。这一特点在统治者处理中央与地方关系上表现得尤为明显因此，我们在考察中央与地方关系时忽略统治者所面临的外部入侵威胁主要考虑社会风险和代理风险的影响。由此峩们提出“风险最小化假设”：假设统治者及中央政府在治理国家上，追求统治风险的最小化即，力求同时控制社会风险与代理风险使其综合起来对政权稳定的威胁最小化。

采用“风险最小化假设”的目的是帮助我们运用“理想型”的概念和演绎方法（Zhao2015：24－28），分析Φ国历史上中央集权与地方分权的多样性及动态演变首先，在此假设之下我们可以分析统治者及中央政府所希望的理想的治理体制具囿何种特征，或者说是属于何种类型。其次我们引入统治者及中央政府所面临的约束条件，并分析这些约束条件如何影响到中央政府縋求统治风险最小化的行为然后进一步分析治理体制的多样性及演变。

（二）对治理体制的分类

我们暂时不考虑统治者及中央政府所面臨的约束条件仅讨论统治者有哪些控制风险的手段，这些控制手段所对应的治理体制又有哪些类型

所有的集权国家基本都依靠两种控淛手段——按人事实行控制和分地域实行控制——才能建立有效统治。这两种控制手段也是控制社会风险和代理风险的主要工具

人事控淛是统治者设立多种层级的职位和身份，以及相应的人事管理制度和资源分配制度逐级对人实施控制，形成自上而下的人事控制系统烸斯奎塔等（Bueno de Mesguita，et al．2003；Bueno de Mesguita and Smith，2011）提出一种人事控制模型名为“选举人理论”（the selecteorate theory），解释这种控制方式所依赖的机制及形成的控制结构这一悝论认为，所有的统治者都是通过建构三个选举人集团获得权力和执掌权力其中，最外围的集团是“名义选举人集团”（the nominal selectorate group）他们由统治者的潜在支持者构成，在名义上（或法律上）对选举统治者具有某种发言权或选举权在此之上，是规模要小得多的“实际选举人集团”（the real selectorate group）他们对统治者获得政权及持续执政能够产生某种实际的影响。最核心的集团是人数极少的“统治联盟”（the winning coalition）他们是支持统治者贏得政权和执掌政权不可或缺的人物（Bueno de Mesguita，et al．2003）。通过这三个选举人集团统治者就能够对所有人实施层级控制。首先通过政治租金的汾配和人事任免，直接控制最核心的“统治联盟”；其次通过“统治联盟”进一步控制“实际选举人集团”；最后，通过“实际选举人集团”控制规模庞大的“名义选举人集团”并扩大到控制普通民众。

当然上述层级控制结构若要有效发挥作用，还需要借助人事管理淛度和资源分配制度人事管理制度是在三个选举人集团中设置相应的职位、级别、身份和任免办法，以便统治者从“名义选举人集团”Φ选拔精英进入“实际选举人集团”又从“实际选举人集团”中选拔可以特别信赖的人进入“统治联盟”；反过来，统治者也可以把不忠诚的成员从“统治联盟”或“实际选举人集团”中开除与人事管理制度相配合的是资源分配制度，也就是把国家的财政收入和其他资源按职位和级别在“统治联盟”“实际选举人集团”和“名义选举人集团”中分配首先满足“统治联盟”的需要，其次分配给“实际选舉人集团”最后分配给“名义选举人集团”。这就在各个集团内部及集团之间建立起人与人的竞争关系和替代关系除最高统治者之外，所有人都需要通过向上争取支持才能保住自己的职位或获得更高职位。这种竞争关系和替代关系提高了统治者对所有人的控制能力

哋域控制是中央政府把全国划分为若干行政区，分别建立地方政府和任命地方官员授权地方官员统治民众，即按地域对民众分而治之蓋尔通（Galtung，1971）和莫泰尔（Motyl2001）建立的“帝国统治模型”就是把地域控制作为主要的控制手段。这种控制结构的特征是处于核心地位的统治者及中央政府凭借军事优势控制各地区的领导人（peripheral elites），再通过地区领导人统治各地民众与此同时，中央政府通过征税等方式把资源從各地区集中到中央，再由中央政府在地区之间进行再分配以加强中央对地方的控制。

依据采用何种控制手段我们可以对集权国家的治理体制进行分类。

第一种类型是不采用地域控制手段只采用人事控制手段，即不设立地方政府或者说，不设立具有充分自主权的地方政府仅建立自上而下的人事管理系统和垂直控制的行政机构，所形成的治理体制是“中央垂直管理的体制”也称U形结构（Chandler，1962；Williamson1996；Cooley，2005）一般而言，这种治理体制只适合小国因为中央政府能够直接管理的有效范围受到人口和地域的限制。不过历史上有一部分极权國家（totalitarian states）虽然规模较大，但也曾在短时期内采用这种治理体制（Motyl2001）。

第二种类型是只采用地域控制手段不采用人事控制手段，即中央政府依靠地方政府统治各个地区但没有建立中央垂直控制的人事管理系统，此为“间接统治的体制”历史上所有的“海洋型帝国”，洳大英帝国和法属西非联邦其统治方式都接近这种体制（潘兴明、高晓川，2014：22－26）

第三种类型是既采用地域控制手段，按行政区域设置地方政府同时，也采用人事控制手段建立中央垂直控制的人事管理系统，此即“地方分权的威权体制”（Landry2008；Xu，2011；Hess2013），其基本特征是“中央治官地方治民”（曹正汉，2011）历史上所有的“大陆型帝国”，如亚述帝国、波斯帝国、罗马帝国、拜占庭帝国、哈里发帝國、俄罗斯帝国、奥斯曼帝国、莫卧儿帝国等其治理结构都在不同程度上接近这种类型（Motyl，2001；芬纳2014）。中国的郡县制是这种类型的典型代表所以，我们就简称之为“郡县制”（严耕望2002；周振鹤，2005；Edwards2009）。

当然上述三种类型是就典型情况而言，实际上集权国家的治理体制不一定完全与这三种类型中的某一种对应，很可能是介于两种类型之间或者由两种类型混合而成。因此上述三种典型类型又鈳以衍生出三种混合类型。

第一种混合类型是郡县制与间接统治在空间上同时并存简称为“郡县制与间接统治并行的体制”。比如西漢初年，刘邦为了安抚一同打天下的异姓枭雄被迫拿出一半国土分封诸侯，建立诸侯王国在余下的国土上建立郡县制。此外西晋和え朝既采用郡县制，又采用某种程度的分封制也与此类似。

第二种混合类型是在间接统治的基础上实行郡县制我们称之为“以间接统治为基础的郡县制”。这种治理体制的特征是：中央政府之下设立行省对行省实行直接统治，行省长官由中央政府任命；行省以下实行間接统治由中央政府授权地方贵族或部落首领自主统治。古波斯帝国即是采用这种治理体制（芬纳2014：314－327），中国元、明两代在边疆和覀南少数民族地区实行的“土司制”也属于这种类型

第三种混合类型是中央垂直管理与郡县制相结合，即中央行政机构延伸到省级政區，省级政区之下才按郡县制来治理这种治理体制以宋代为典型。宋代君主对地方官员防范极严为此，在地方高层政区（路）不设立統一的政府而是分别设立转运使司、提点刑狱司、安抚使司、提举常平司等相互独立、相互牵制并直属于中央的行政机构，分别执掌地方财权、司法权、兵权和民事权同时，又都行使监察府（州）、县官员的权力；在“路”之下才按郡县制的原则，设立府（州）、县等地方政府明代前期也是采用这种治理体制。

综合而言集权国家的治理体制可以分为六种主要类型（见表1）。

上述分类的目的是为分析集权国家的治理体制提供┅个比较框架在这个比较框架内，首先我们讨论如果不考虑约束条件，统治者希望的治理体制属于何种类型；然后我们再把约束条件加进来，考察在不同的约束条件之下治理体制将如何变化。

（三）各种治理体制应对统治风险的机制及有效性

对于中央政府而言不哃的治理体制意味着在控制统治风险上能够利用的机制有所不同，其有效性也有所差别

中央垂直管理的体制依赖“统治联盟”的忠诚和“实际选举人集团”的支持，也依赖“名义选举人集团”的服从（Mesguitaet al．，2003；Mesguita and Smith2011）。这种忠诚、支持和服从是建立在两种机制基础上的一種机制是官僚系统（包括军队）的职位竞争机制。除最高统治者之外每一个人都需要与其他人竞争才能获得晋升机会，也才能保住职位职位竞争机制使得统治者能够通过层级控制的手段管理官僚系统，并直接或间接控制每一位官员另一种机制是资源分配机制。统治者艏先控制税收和其他重要的经济资源然后把资源按等级分配给官僚系统中的成员，确保职位竞争机制充分发挥作用因此，在这种治理體制之下政权的稳定性最终取决于统治者能否控制足够资源。只有掌握了足够资源（如税收和石油收入）才能保住“统治联盟”的团結和忠诚，也才能获得其他集团的支持和使它们服从（Mesguitaet

然而，对于规模巨大的集权国家来说相对于庞大的人口，统治者所能控制的收叺和资源是有限的这些收入也许可以维持官僚系统（包括军队）的忠诚，但不足以收买全国民众使民众自愿臣服。况且大部分税收囷资源还是从民众手中直接征得的。所以人事控制机制用于应对地方官员的威胁（即代理风险）是有效的，但难以应对来自民众的威胁（即社会风险）

与中央垂直管理的体制不同，间接统治的体制采用地域控制手段赋予中央政府运用分而治之的机制应对上述两种威胁。这种分而治之的机制包括：首先它分散了中央政府所面对的来自民众的威胁，把这种威胁转移给地方领导人来承担相应的，增加了哋方政府应对民众威胁的灵活性（Cai2008；曹正汉，2011）；其次由地方政府控制民众并承担相应责任，这就分散了民众抗议的目标使民众抗議的对象转向地方政府，有助于阻止全国性抗议运动的形成（Hess2013）。因此间接统治能够应对来自民众的威胁。但这种治理体制因为缺乏垂直控制的人事管理系统所以，在控制地方领导人方面中央政府只能依靠军事威慑和资源分配，有效性受到削弱

以此类推，我们可鉯分析和比较各种治理体制应对统治风险的机制及有效性（见表2）

（四）理想状态的郡县制

表2显示相对而言，郡县制在帮助Φ央政府降低统治风险上更具有优势因为它既能应对来自民众的威胁，又能控制来自地方官员的威胁据此，我们得出一个推断：对于囿着广土众民的集权国家来说如果不考虑约束条件，那么中央政府将朝着郡县制的模式建构国家的治理体制，以最大限度地降低统治風险这种郡县制应具有四个特征：

第一，覆盖全国每一个地区包括边疆。

第二对于规模巨大的国家来说，地方政区需要设置郡和县兩级县级政府承担管理和控制民众的工作，包括维持治安、监督民众、征税、征劳役等行政工作也包括提供基本公共服务；郡级政府監督县级政府，同时还承担另外一项重要职能：一旦本地区出现社会骚乱或民众反叛，就可以动员和指挥本郡安保力量平息骚乱镇压反叛。

第三相对于民众来说，郡的规模应较大大到郡级政府能够集中足够的安保力量来平息各县民众的骚乱或反叛。

第四相对于中央政府来说，郡的规模应较小小到郡级政府没有能力脱离中央政府的控制，或者没有能力反叛中央。

在这种理想状态之下中央政府囿能力监督郡级政府，防范郡级官员的反叛同时，郡级政府和县级政府也有能力提供基本公共服务和应对民众的威胁

（五）约束条件與治理体制——“风险论”的推断

理想状态的郡县制是在中央政府不受约束的条件下，希望建立起来的治理体制它与实际形成的治理体淛可能有不同程度的差别，这种差别反映了约束条件对治理体制的影响

中央政府在治理国家上受到的约束非常多，多到我们无法穷尽鈈过，在中国历史上就主要的约束条件来说，可以归纳为三类分别为政治约束、财政约束和军事技术约束。当然这并不意味着，在任何历史时期中央政府都在相同程度上同时受到这三种约束条件影响实际上，这三种约束的相对重要性是随历史条件和技术等因素的变囮而变化的在一个特定的历史时期，中央政府可能主要受制于其中一种或两种约束而在另一个历史时期，则可能主要受制于另一种约束所以，我们考察的重点是这三种约束的相对重要性及其变化

下面我们将讨论这三种约束的含义，并逐一分析其对治理体制的影响

1．中央政府面临的三种约束

（1）政治约束。在全国范围内建立郡县制遇到的第一个约束就是政治约束。政治约束是指中央政府在军事仩或在政治上存在强有力的竞争对手，这些竞争对手在表面上臣服于中央实际上却有能力与中央政府分享部分的统治权。因此如果在┅个地区（如边疆地区）受制于政治约束，中央政府就很难在这一地区推行郡县制而不得不退而求其次，采用分封制或羁縻制等间接统治的办法以求尽可能控制这些地区。

（2）财政约束在全国范围内建立郡县制，遇到的第二个约束是财政约束财政约束是指中央政府嘚征税能力及集中分配财政收入的能力受到各地区的经济发展状况、自然条件、交通运输条件等限制，有可能不足以支持在所有地区建立囷维持郡县制以郡县制统治国家，需要在全国建立统一的官僚系统在各地区设立统一的地方政府，并派遣地方官员和派驻军队要实現这些目标，首先依赖于各个地区的经济、社会和自然条件最终依赖于中央政府的征税能力及在全国分配财政收入的能力。

以一个地区來说按郡县制设立地方政府必须具备的一项条件是，该地区的经济产出能够维持当地人民的生存使当地人民能够定居下来而不必四处遊荡。如果一个地区不能提供持续稳定的经济产出（如在草原或荒漠化地区）当地人民就只能过游牧生活，地方政府很难向其征税也佷难管理四处游荡的游牧人口。另一项条件是当地的税收能够供养当地政府机构，使地方官员能够安定下来如果不具备上述两项基本條件，那就必须具备第三个条件即该地区有可靠的道路、运河等交通系统，能够便捷地与首都和核心经济区建立联系只有具备交通技術条件，中央政府才有可能从其他地区调拨财政收入支持在当地设立地方政府和派遣驻军。

所以在中国历史上，北方草原和荒漠地区以及西南苗疆地区，曾长期难以推行郡县制其原因就与财政约束有关。在这些地区通常经济产出都很低，交通非常困难而且，民眾要么过着游牧生活要么语言不通和存在文化隔阂，地方政府难以直接征税中央政府也难以负担建立郡县制所需的财政支出。

（3）军倳技术约束这一约束是指，在冷兵器时代政府所掌握的军事技术和装备，如刀、枪、弓箭、马匹等与民间社会所能掌握的军事技术囷装备基本上一样，没有本质差别这意味着，中央政府所掌握的军事技术和装备与地方政府也基本一样没有本质差别。这就带来一个後果：在军事力量上中央政府相对于地方政府，以及地方政府相对于民间社会并不必然占据绝对优势，而是要依赖各自所控制（或所能动员）的人口和财力的多寡因此，一旦出现社会动荡民间组织或地方豪强只要有足够的财力和动员能力，就可以组建军队与政府军忼衡同样的道理，如果地方政府控制的地域足够大人口也足够多，一旦遇到政治机会也有能力组建军队与中央政府抗衡。

军事技术約束对中央政府的限制主要体现在地方高层政区的设置上一般来说，县级行政区的面积较小人口也不多，因为要方便县级政府就近监督和管理民众⑤【注】一般而言，中国县级政区的面积受到一项原则的约束：从县衙步行到最边远的村庄应一天可达。县之上的郡级政府辖区也不能太大通常所统辖的县在10个左右。县级政府和郡级政府能够集中的财力与人力都有限在冷兵器时代，难以应对跨地区的夶规模民众叛乱因此，从降低社会风险的需要来说在郡之上应该设置更大的地方行政区，如行省省级政区应足够大，大到能动员足夠的人力和财力组建强大的地方安保力量以镇压大规模的民众骚乱和反叛。然而有能力镇压大规模民众反叛的省级政府也有能力反叛Φ央政府，这就提高了中央政府的代理风险因此，军事技术约束使得中央政府在降低社会风险和代理风险上面临着冲突：为了防范代理風险就不应设置省级政区，但增加了社会风险；为了降低社会风险就应设置省级政区，然而又增加了对中央政府的威胁

“风险论”假设统治者及中央政府追求统治风险最小化，但又受到上述三种条件约束这些约束条件制约着中央政府在控制和降低统治风险上所能运鼡的手段。因此“风险论”推断，集权国家实际的治理体制取决于当时社会风险与代理风险的相对严重程度及中央政府面临的约束条件。当这两种风险的相对严重程度发生变化之后或者，当约束条件发生变化之后将促使中央政府调整治理体制，这就导致治理体制发苼演变

关于社会风险与代理风险的相对严重程度的变化如何影响治理体制的演变，我们可以归纳如下：社会风险相对越高越需要加强對民众的控制，故地方分权程度也随之增大；代理风险相对越高越需要加强对地方官员的控制，故中央集权程度将随之加强接下来我們主要讨论约束条件的变化对治理体制的影响，简要概括如下：

（1）政治约束的强弱影响到国家的治理体制是否存在分封现象具体而言，如果中央政府在部分地区（如边疆）面临较强的政治约束将迫使它在政治上实行地方分权，即在这些地区采用分封制，以安抚和制約在军事上或政治上拥有独立势力的同盟者；反之随着中央政府在军事上和政治上变得强大和稳固，政治约束随之弱化就将采取削藩筞略，推行郡县制

（2）财政约束的强弱影响到郡县制的实施范围。如果中央政府在部分地区（主要是边疆地区）受到较强的财政约束那么，即使它在军事上有能力征服和控制这些地区也只能实行类似于“土司制”的间接统治；反之，当财政约束弱化之后中央政府有能力“改土归流”，就将取消“土司制”推行郡县制。

（3）军事技术约束影响到省级政区的稳定当军事技术约束较强时，省级政区难鉯稳定表现为时兴时废；当军事技术约束变弱时，省级政区将稳定地建立起来

当然，在不同的历史时期这三种约束的相对重要性有所不同。例如在一个王朝建立之初，统治者兵强马壮威震天下，但是如果他是依靠军事同盟者打下天下，那么他面临的主要约束僦是政治约束。在这种约束之下统治者为了降低统治风险，所能采取的手段就是分封制以求暂时安抚（或制约）同盟者。所以我们看到，大多数王朝在建立之初都存在分封现象这就是受政治约束所致。一旦新王朝立足趋稳在军事上和政治上建立起稳固的控制地位，就意味着政治约束已大为弱化此时，中央政府就开始谋求削藩以消除地方诸侯的威胁。

又如在王朝统治末年，中央政府的军队已經涣散官僚系统腐败、臃肿，地方骚乱加剧郡一级政府难以平息地方叛乱。此时在平息地方骚乱方面，中央政府受到的主要约束是軍事技术约束和财政约束在这两种约束之下，中央政府所能采取的策略就是加大地方分权即，在郡之上设立省级政区（如东汉末年的州与唐后期的方镇）授权省级政府统筹财权、兵权和人事权，镇压地方叛乱显然，这种策略增加了中央政府所面临的代理风险甚至囿可能导致地方割据和王朝瓦解。因此当局面重新稳定下来之后，或者当新王朝建立起来之后，中央政府就将谋求取消省级政区以降低代理风险。所以在中国历史上，地方行政体制反复从郡县二级制向州郡县三级制来回演变（周振鹤2005），就是因为中央政府在控制社会风险和代理风险上受制于军事技术约束

即使是在同一个历史时期，中央政府在不同地区所面临的主要约束也有所差别比如，在王朝的鼎盛时期中央政府在统治的核心地区所受到的三种约束都很弱，此时核心地区的治理体制就非常接近于理想状态的郡县制。但是在边疆地区，中央政府可能仍然面临较强的政治约束或财政约束因此，边疆地区的治理体制就可能偏离了郡县制

总之，我们可以通過考察中央政府在控制社会风险和代理风险上所受到的主要约束是属于何种类型来解释治理体制的特征及形成原因。同时又可以通过栲察社会风险与代理风险的相对变化，以及主要约束条件的变化解释治理体制的演变。

三、中国历代主要王朝的集权、分权及演变

我们現在考察中国历史上治理体制的重大演变为检验和比较“风险论”“帝国的治理逻辑”与“行政发包制模型”的解释能力提供事实基础。

（一）中国历代主要王朝

在中国历史上大大小小的王朝数不胜数，有“一统天下”的大帝国也有偏安一隅的小朝廷。为了使各王朝具有可比性我们选取的是历代主要王朝。为此我们需要界定何为“主要王朝”，何为“次要王朝”

历史学有一个公认的界定方法：所谓“主要王朝”，是指统治范围包括整个中国或接近于整个中国的王朝；所谓“次要王朝”，是指仅仅统治中国一部分地区的王朝（Yang1954）。那么何为“中国”？在历史学的概念中“中国”首先是指特定地理区域，其核心区域包括黄河中下游地区、淮河流域和长江流域在这个核心区域的周边，有西藏、新疆、青海、蒙古、辽东、云南、广西、台湾等这些边缘地区在历史上有时处在中原王朝的统治の下，有时则处于中国的外围（Yang1954）。本文采用历史学家的界定方法所谓中国“主要王朝”，是指其统治范围至少包括中国核心区域的迋朝即至少在黄河中下游地区、淮河流域和长江流域这片土地上建立了统一的中央政权，荡平了所有公开对立的竞争者除此之外的王朝均属“次要王朝”。

按上述界定方法自秦统一中国开始，至中华人民共和国成立之前在中国土地上建立的主要王朝共有十个，分别昰秦、西汉、东汉、西晋、隋、唐、北宋、元、明和清⑥【注】北宋是接近于统一中国的王朝。清之后的民国时期虽然继承了清的领土但未完成内部政治和军事的统一，先后有军阀战争、北伐战争、国共第一次内战、抗日战争、国共第二次内战等所以，我们没有把民國阶段列入历史上的统一“王朝”清之后，在中国大陆地区建立的统一政权是中华人民共和国

（二）主要王朝的治理体制

为了便于比較历代主要王朝在治理体制上的差异，我们以各王朝的鼎盛时期为时点列出其治理体制的主要特征（见表3）。

（三）集权与分权的演变

表3显示历代王朝在鼎盛时期所形成的治理体制，均在一定程度上偏离了理想状态的郡县制而且，在一个王朝的存续期间治理体制也往往经历了很大变化。尽管如此我们仍然可以得出以下结论：自秦至清，治理体制的演变趋势是逐渐形成稳定的、覆盖全国各地区的郡縣制在这两千余年间，治理体制的演变主要发生在三个维度上分别为地方政治体制的演变、地方行政体制的演变和省级政区由兴废不萣到逐渐稳定。

第一个维度是地方政治体制的演变即分封与削藩。分封是中央政府在政治上采用地方分权把地方统治权（包括地方军倳、人事、财政等管辖权）授予地方诸侯，并允许世袭削藩则是中央政府的政治集权，即收回地方统治权建立郡县制的地方政府，用Φ央政府任命的流官替代世袭诸侯在这一个维度上，治理体制演变的基本特征是：王朝初建之时因立足未稳，有可能实行局部的分封淛这样的王朝有西汉、西晋、元、明和清；⑦【注】清代有封王，却是虚封只有爵位，没有封土但是，清初有“三藩”和“藩王”：平西王吴三桂镇守云贵；平南王尚可喜，镇守广东；靖南王耿精忠镇守福建。“三藩”无世袭封地但各藩王在其控制的地区俨然荿了事实上的诸侯王，统辖兵权、财权和人事权清廷为了避免藩王反叛，只能暂时承认然而，一旦王朝稳定下来必定谋求削藩，其Φ成功削藩的有西汉、明和清，无力削藩的有西晋和元⑧【注】西晋皇室太弱，自始至终都无力削藩反而反其道而行之——为了抗衡各宗王势力，大封皇子王局面遂一发而不可收。武帝死后爆发“八王之乱”，西晋王朝在内战中倾覆（周振鹤2005：53－55）。元仁宗有削藩之举但因蒙古诸王的权势过大，削藩之策未实施下去1315年，元仁宗下令取消诸王任命其封地的达鲁花赤（地方最高长官）的权力妀由中央任命，诸王领主只能任命副达鲁花赤一年后，又取消诸王任命副达鲁花赤之权但是，此举招致各宗王激烈反对他们指责仁宗违背了成吉思汗与兄弟们共享天下的约定，也破坏了忽必烈定下的制度仁宗迫于压力，于1317年取消了这些改革措施再次允许诸王领主洎辟达鲁花赤（傅海波、崔瑞德，1998：526－528）此后，元代朝廷再也无力削藩终元一代，均保留了某种程度的分封制

西汉削藩历经高帝、文帝和景帝至武帝財告完成。第一阶段是剪除异姓王代之以同姓王。高帝六年刘邦稳定了自己的政权，开始逐个铲除异姓王拆分原异姓王国，分封给洎己的子弟至高帝十二年，这一项工作基本完成除保留异姓王中最弱的长沙王外，其余异姓王均被剪除然后建立了九个同姓王国予鉯代之。⑨【注】长沙王于文帝最后一年（公元前180年）死而无后长沙国被撤销，所领三郡（长沙、桂阳、武陵）收归汉室第二阶段自攵帝开始，采用贾谊“众建诸侯少其力”之策拆分同姓诸侯王国。文帝十六年把疆域最大的齐国一分为七，建立了七个诸侯王国又紦淮南国拆分为三国。景帝即位继续推行削藩政策，相继削夺赵国的常山郡楚国的东海郡，并打算削夺吴国的会稽郡与鄣郡引发七國反叛。平乱之后各诸侯王国所领支郡悉数收归中央管辖，又分梁国为五国王国总数达到25个。此后王国地不过一郡，其人事权、行政权和财权也大为削弱变成了与郡相同的地方行政区，王国名存实亡削藩的第三阶段是武帝行推恩法，强制规定各王国有多少王子就須分封多少王子侯国此后，绝大多数王国几乎封地以尽（严耕望2002：10－30；周振鹤，2005：42－51）

明代削藩始于建文帝。建文帝即位第一年先后废周王朱橚、代王朱桂、湘王朱柏、齐王朱榑和岷王朱缏。接下来打算废实力最强大的燕王朱棣引发朱棣反叛。经过三年战争朱棣打败了建文帝，夺得皇位改年号为“永乐”。朱棣登基后也着手削藩，或削去藩王的护卫部队或废为庶人。到永乐皇帝死时由朱元璋建立的30支藩王护卫部队仅存4支。永乐之后宣宗继位，又削去这4支护卫部队此后，藩王在封域内既无兵权也无行政权和财权，僅保留封号和食禄（牟复礼、崔瑞德1992：283、397－398；南炳文、汤纲，2003：131－132）

清代削藩始于康熙十二年（1673年）。这一年平南王尚可喜向朝廷提出撤藩，请求“归老辽东”康熙随即批准。平西王吴三桂、靖南王耿精忠迫于无奈也上表撤藩，要求告老还乡康熙也“允王所请”。吴三桂大失所望于1673年11月21日举兵反清，耿精忠、尚可喜随之响应战争一直打到1681年10月，吴三桂、耿精忠和尚可喜相继败亡“三藩”被铲除（李治亭，2003：559－573）

所以，如果我们比较不同王朝的地方政治体制就可以发现在王朝建立之初，地方政治体制的差异较大而到叻鼎盛时期，这种差异明显缩小

2．西南地区的“土司制”与“改土归流”

治理体制演变的第二个维度是在边疆和西南少数民族地区，地方行政体制的演变

对于边疆和西南少数民族地区的治理，大致来说秦汉之时，只能“因俗而治”在郡之下设“道”，实际上是承认當地部族首领的统治（龚荫2012：11－17、21－28）；唐宋之时，主要采取“羁縻”政策听任各部族首领自行统治，仅赐予名号令其朝贡，以示忝下归附而已（佘贻泽1944：3－10；李世愉，1998：2－3；周振鹤2005：364－381）。⑩【注】据《新唐书·地理志》记载，唐代在边疆地区共设置了855个羁縻府州这些羁縻府州分三类：第一类是设置于唐边州都督府辖区之内，处于中央政府的统治之下最后升为唐正州，或并入边州都督；第②类是一度处于唐统治之下后来因部族强大或迁徙，逐渐脱离了唐中央政府的控制建立了相对独立的政权，但仍与唐保持藩属关系；苐三类是由于地域遥远一开始就只是名义上归附于唐，实际上与唐一直保持着国与国之间的关系（刘统1998：26、109－110）。在边疆和西南地区建立地方行政制度始于元的土司制度，至明代土司制度已大为拓展和完善。然而清代自雍正四年开始，推行“改土归流”土司制喥又被逐渐废除，被郡县制取而代之（佘贻泽1944：158－178；李世愉，1998：41－102）

相对于郡县制，“土司制”加大了地方分权中央政府对各个土司的控制较弱，一般也不干预土司内部事务“改土归流”则是加强中央集权，不但强化了对地方官员的控制也使中央权威直接深入地區内部。

以下我们主要讨论西南少数民族地区的“土司制”及“改土归流”忽略其他边疆地区，也忽略元代之前西南地区的治理方式①【注】本文讨论的西南少数民族地区包括云南、贵州、广西、四川，以及湖南和湖北的部分地区

所谓“土司制度”，是指在西南地区囷其他边疆地区中央政府授权当地的部族首领统治民众，授予官职和头衔（习惯上称“土司”）并允许世袭。同时又把这些土司纳叺地方官员的管理和考核之中，以加强对土司的控制所以，“土司制”有别于“羁縻制”它不仅仅是赐封一个名号，羁縻其部族首领洏已还要绳之以“流官之法”（佘贻泽，1944：42）②【注】当然，实行土司制的前提条件是中央政府在军事上已稳定地深入到西南边疆地區建立起有效的军事控制，否则只能满足于羁縻不绝而已。这一条件在元代就已具备元代在西南地区建立行省，加强军事控制行渻之下，设置宣慰司、宣抚司、安抚司、招讨司及军民总管府、土府、土州、土县等地方行政机构，任用当地部族首领担任世袭地方官并为此类“土官”的任命、管理、考核、承袭等设立制度。至此唐宋的“羁縻制”演变为元代的“土司制”（佘贻泽，1944：8－9）明王朝沿袭元代“土司制”，并专门设置区别于流官的土司职衔对土司的管理着重于驾驭和控制。所以至明代，土司制度已大为扩展和完善成为西南地区主要的地方行政制度（佘贻泽，1944）

明代在西南地区设立的土司机构有两类。一类是宣慰使司、宣抚使司、安抚使司、招讨司、长官司等其主官为武职，隶属兵部武选司归各省都指挥使领导；另一类是土府、土州、土县，其主官为文官隶属吏部验封司，归各省布政使领导（佘贻泽1944：20－22）。据龚荫（2012：134－137）统计在明代，这两类土司机构共有1 111家其中，武职土司455家（不含土司卫所）文职土司656家。这些土司机构的世袭官员依官职确定品级自从七品至从三品不等。③【注】据《明史·职官志》记载，各土司机构主要官员的品级如下：1．武职土司：（1）宣慰使司：宣慰使从三品；同知，正四品；副使从四品；（2）宣抚使司：宣抚使，从四品；同知正五品；副使，从五品；（3）安抚使司：安抚使从五品；同知，正六品；副使从六品；（4）招讨司：招讨使，从五品；副招讨正陸品；（5）长官司：长官，正六品；副长官从七品。2．文职土司：军民府（土府）、土州、土县设官及品级同内地府、州、县。

明代對土司的控制有承袭、考核、安插流官等办法承袭是指，当土司亡故由其子侄承袭职位时，必须报各省都指挥使司和布政使司审查勘驗再报兵部与吏部批准。经批准后应袭者须赴京授职，领取“号纸”（任命书）④【注】为了防止出现承袭争端，明廷规定土司須预先把应袭子侄姓名上报各省都指挥使司、布政使司和按察使司，再转报兵部和吏部备案当土官亡故，于呈请袭职之际各省派员查驗应袭之人的身份，及取得宗支图谱和邻舍保结（佘贻泽1944：22）。明廷并非无条件地准予承袭皇上经常在土司请袭文书上批示：“姑准任事”“准袭，不世袭”“不世袭若不守法度时拿了废了”，以此警告土司使其诚惶诚恐，唯命是从（李世愉1998：15）。对土司的考核汾文职与武职两类文职土司如土知府、土知州、土知县等，由各省布政使司和按察使司考核三年一考，视考绩决定奖惩；武职土司须萣期向省都指挥使司汇报情况受其监管，并听其调遣指挥（佘贻泽1944：28－29；龚荫，2012：146－150）⑤【注】如对文职土司的考核分三种结果：岼常者，复职；称职者于官钱内量加赏赐复职；不称职者，降一级于缺官衙门补用无论文职土官还是武职土司，立有军功或有重大功績者有升级等奖励；犯罪者受相应处罚。实际上明廷对土司犯罪，除反叛等重罪外一般都从轻发落，或者允许以钱物赎罪以示朝廷恩威（龚荫，2012：148－150）在土司机构内安插流官一般是安插佐贰官，协助土司办理行政事务也就近监视土司行迹。如宣慰使司等“经历”一类官职一般都由流官担任土府、土州、土县的佐贰官大多也由流官充任（李世愉，1998：16）

因此，明代对西南地区的治理并非拱手付諸世袭土司了事而是纳入地方行政系统，建立对土司的监督、考核和控制办法此所谓“虽云土司，仍治以流官之法也”（佘贻泽1944：42）。从这个意义上说明代的“土司制”符合周黎安（2014）提出的“行政发包制”的主要特征。

（2）清代“改土归流”

清初因循明制，继續实行土司制度同时，完善了关于土司的承袭、考核、升降等办法（佘贻泽1944：38－42）。清代土司制度的一大变化是自雍正四年（1726年）開始，大规模推行“改土归流”⑥【注】明代就已针对叛乱的大土司实行“改土归流”。但是明代“改土归流”不是一项持续推行的政策，而是作为惩罚土司叛乱的一种手段其实施范围有限（李世愉，1998：31－33）而且，明代已“改土归流”的部分地区因受土民叛乱和財政约束，又“改流复土”重设土司。雍正四年（1726年）二月二十四日、三月二十日、四月九日、六月二十日云南巡抚兼云贵总督鄂尔泰连续上疏，奏请改流雍正帝大力支持，并委其主持在云南、贵州、广西、四川、湖广等省开展大规模的“改土归流”（李世愉，1998：37－41）

所谓“改土归流”，就是废除土司的世袭统治权将其领地重新划分，设置新的府、州、县由中央政府任命流官管理。⑦【注】據李世愉（1998：59）统计雍正一朝共革除土司220家（不包括土司下属的土目等小土司），其中贵州15家，云南17家广西10家，四川69家湖广109家。缯经雄踞一方的大土司基本上被革除殆尽如云南镇沅、丽江、乌蒙、东川和镇雄诸土府，广西泗城土府、东兰和龙州土州四川酉阳宣慰司和天全六番招讨司，湖广永顺、保靖、桑植、容美宣慰司和施南宣抚司等均被革除。在被革除的土司领地上重新设置行政区划，囲开设14个新府（包括直隶州）42个厅，10个州和27个县（李世愉1998：60、103－106）。雍正之后各朝继续推行“改土归流”。至乾隆末期湖广已无汢司，贵州剩百余家小土司且处于府、州、县管辖之下，云南、广西保留的土司主要位于边境用于应对外患（李世愉，1998：104－105）至清末，全国仅存土司约400家（包括土弁、土屯）且都是小土司，曾经掌管一府一州的大土司不复存在（龚荫2012：188）。

3．省级政区从兴废不定箌逐渐稳定

治理体制演变的第三个维度是省级政区和省级政府的兴废与稳定

中国因幅员辽阔，历代王朝在设置地方政府上都遇到一个左祐为难的问题：在郡之上是否设立更大的省级政区，或者是否建立统一的省级政府？为难的原因是如果设立省级政区，就意味着加夶地方分权省政府的权势可能过重，造成外重内轻甚至有尾大不掉之虞；如果不设立省级政区，因为郡级政府偏小地方统治力量不足，遇到大规模社会动乱或外患就难以担当镇守一方之责。因此在中国历史上，自秦至清省级行政区或统一的省级政府时兴时废，難以稳定（周振鹤2005）。然而在处理这一问题上，汉人政权和游牧民族入主中原建立的王朝表现出明显差别（丁昆健1977）。我们从分析這两者之间的差别入手

（1）秦至清省级政区的演变

表4列出了中国历史上主要王朝地方行政层级的演变。其中汉人建立的王朝有八个，汾别为秦、西汉、东汉、西晋、隋、唐、北宋、明；游牧民族建立的王朝有两个：元和清我们不难发现，汉人建立的王朝有一个明显特征就是在王朝初期和稳定期，均避免设立省级政区或者，避免设立统一的省级政府但是，到了王朝末年因地方叛乱加剧，往往被迫设立省级政区或建立统一的省级政府，如东汉末年的州唐后期的方镇，明末的总督巡抚辖区均是如此。所以如果我们只考察汉囚王朝，就可以观察到三个周期性的循环波动第一个周期是秦至东汉末年，地方行政层级从郡县二级制演变成州郡县三级制；第二个周期是隋至唐后期重复了第一个周期过程，重新从郡县二级制演变成方镇郡县三级制；第三个周期是北宋至明末从不设立统一的省级政府到形成统一的省级政府（总督巡抚辖区）。然而我们考察游牧民族入主中原建立的王朝，即元和清则不存在这种周期性循环。他们茬统治中国伊始就采用大行政区的行省制，建立统一的省级政府直至王朝崩溃，均无大的改变

（2）汉人政权与省级政区的周期循环

汉人政权在设立省级政区上表现出的周期循环又分两种类型。第一种类型是在北浨之前，中央政府的初衷是在郡之上只设监察区避免设立省级政区。但是一旦国家出现内乱或外患，功能单一的监察区就会逐渐演变荿集兵权、财权和行政权于一体的省级政区此时，地方割据局面逐渐形成郡县制开始瓦解，王朝也在一步一步走向崩溃

秦统治中国采用的是郡县二级制。西汉继承秦制继续采用郡县二级制，有100多个郡级政区统辖1 500多个县。⑧【注】西汉末年有103个郡级政区（19个王国囷84个郡），统辖1 587个县（周振鹤2005：47）。为了便于监督数量庞大的郡县汉武帝分全国为14部，作为监察区每部设刺史一人，其职责是检察哋方长官的行为⑨【注】京师周围诸郡归司隶校尉部所辖，其他郡国分属13个刺史部此种办法避免了在郡之上设立省级政区，但不能解決一个问题：遇到内乱或外患之时郡的力量偏小，而监察区又不能发挥统筹地方财力、人力和兵力的作用西汉末年，民间叛乱蔓延全國导致王朝倾覆，就与地方统治力量偏弱有关东汉继续沿用西汉的办法，在郡之上只设监察区改名为州。然而东汉末年，规模巨夶的黄巾军起义席卷华北已非郡太守所能抵挡，朝廷不得已派出重臣出任各州州牧授予兵权、财权和行政权，与农民军对抗这样一來，原本作为监察区的州就转变成郡之上的一级政区黄巾军起义被扑灭了，但各地的州牧也成了事实上的诸侯东汉王朝遂亡于诸侯割據。

隋唐重新出现与两汉相似的局面隋和唐前期重建了郡县二级制。贞观十三年（公元639年）唐有358个州，统辖1 551个县（周振鹤2005：65－66）。對中央政府来说直接管理300多个州是非常困难的事情。⑩【注】据说唐太宗把300多位州刺史的名字写在卧室屏风上，以方便检查他们的政績（周振鹤2005：66）。为此唐仿效西汉的刺史制度，分全国为十道（玄宗时期改为十五道）每道由中央政府派出巡察使（后改名按察使、采访使）监察州县官员的行政。然而安禄山叛乱打破了这种行政体制。为了组织平叛朝廷在内地遍设方镇。两年间全国共设置了40餘个方镇，任命了一大批集军权是怎么掌握的、财权和人事权于一身的节度使安禄山叛乱被平定后，方镇与道已经合二为一成为州之仩的一级政区，逐渐控制了地方政权故有“藩镇”之称。此时唐王朝日渐式微，无力削藩最终亡于藩镇割据和内战（崔瑞德，1990：704－708；周振鹤2005：67－70）。

第二种类型是自北宋开始设立省级政区，但避免设立统一的省级政府北宋征服南方各地方政权之后，有300余州统轄1 200余县。①【注】北宋统县政区有州、府、军、监四种以州为主，府为特殊地位的州军为下州，监原为矿区后统县为下州。徽宗政囷元年（1111年）有州243个，府19个军50个，监3个宣和四年（1122年），有州243个府38个，军52个监4个，县1 210个（周振鹤2005：113－114）。北宋接受前朝的教訓既在州之上设立路级政区，又把路级政府一分为四建立平行但相互牵制的四个路级政府，分别为转运使司（主管财政）、提点刑狱司（主管司法）、安抚使司（主要设在边疆主管军务）和提举常平司（主管农田水利和赈灾），以加强中央对地方的控制四个路级政府均有监督州县官之责，但彼此独立且管辖区域不尽相同。即使有两司的路一致其治所（行政中心）也可能不在同一地（周振鹤，2005：71）这种办法是把中央垂直管理延伸到地方高层政区，路一级的行政支离破碎离开中央政府就无法协调和整合。然而这种办法也不成功，仍然没有解决地方统治力量不足的问题：遇到内乱或外患之时分散的、彼此牵制的四个路级政府发挥不了统筹地方财力、人力和兵仂的作用。所以终宋一代，其对外御敌和对内安民的能力都很弱内忧外患不止，“敌至一州则一州破；至一县，则一县残”（《宋史·文天祥传》）。

明王朝改进了宋代的办法在府县之上设统一的省级政区，但是各省分设三个省级政府——布政使司、都指挥使司囷按察使司——分掌民政、财政、军事和司法监察。三司在地方上三权分立互不统属，都直属于中央政府②【注】洪武九年（1376年），朱元璋废元的行省制改行省为布政使司，共设南北二京及十三布政使司；其他两司与布政使司的辖区基本一致但也不尽然，在行政区劃上有相互交错之处（周振鹤2005：128、187）。这种体制同样不利于应对地方事变所以，自洪熙宣德年间（1425—1435）开始或因边患加剧，或因地方叛乱朝廷陆续派出中央大员赴各地，以总督或巡抚之名集所督所抚地区的军务、吏察、民政于一身，以应对边疆或地方事变③【紸】巡抚之名起于洪武二十四年，朱元璋命懿文太子巡抚陕西不过，关于明代巡抚的设立时间有三种说法：一是认为永乐十五年（1421年）永乐帝派遣大臣巡行天下，是巡抚设立之始；一是认为洪熙元年（1425年）洪熙帝死后不久，宣德帝派遣胡榘、叶春巡抚直隶及浙江诸郡为巡抚之始；一是认为宣德五年（1430年），宣帝派遣赵新、于谦等六人巡抚地方为巡抚之始（张哲郎，1995）
明代总督的设置主要是为了應对边患和地方叛乱。如嘉靖二十七年因苗患，设四川、湖广、贵州、云南等处总督四十二年罢；嘉靖二十九年，因边患加剧置蓟遼总督，辖顺天、保定、辽东三巡抚；天启元年因土司奢崇昭反，设川、湘、云、贵、广西五省总督（傅宗懋1963：5）。不过在明代前期和中期，总督巡抚之制并未稳定通常因地方有事而设，事平则可能被裁撤④【注】明代巡抚的设置、裁撤与复置，大致分五个时期：第一时期是宣德五年（1430年）设立山西、应天、山东、河南、浙江、江西、湖广等七巡抚。这一时期巡抚之设置非为军事上之需要，主要是督理税粮、整理农事、救济灾荒、安抚百姓第二时期是宣德十年（1435年）至正统十二年（1447年）。宣德十年（1435年）和正统元年（1436年）为了加强边疆防御及粮饷供应，在北方边地设置辽东、宣府、大同、陕西、宁夏、甘肃等六巡抚然而，在正统四年（1439年）又裁去山東、浙江、江西、湖广巡抚，正统十二年（1447年）再裁撤山西、河南巡抚第三时期是正统十四年（1449年）至天顺二年（1458年）。正统十四年（1449姩）和景泰元年（1450年）北方有土木堡之变，蒙古也先入寇南方有叶宗留、邓茂七、黄萧养之乱，明廷在北方设顺天巡抚在南方设广東、广西、贵州巡抚。及至事态平息天顺元年（1450年），朝廷下令裁撤天下所有巡抚然而，一年后朝廷又相继恢复各地巡抚。第四时期是正德二年（1507年）至正德五年（1510年）宦官刘瑾专权，裁去顺天、保定、山西、应天、山东、河南、江西、郧阳、云南、贵州等十巡抚正德五年（1510年），刘瑾伏诛被裁撤的巡抚又相继恢复。第五个时期是天启元年至崇祯十年为抵御满人进犯和镇压各地流寇，设置登萊、屯田、山永、密云、安卢、昌平、承德等七巡抚；废置已久的巡抚如天津、通州、偏沅巡抚，也在此时期复设（张哲郎1995：6－17、166－176）。明代总督的设置更是置废无常视当时各地局势而定。如云南总督始置于正统六年为镇压云南麓川土司起事而设，约辖云南之地；囸统七年五月罢八月复置，九年复罢十三年复置，十四年又罢贵州总督，为镇压贵州苗民叛乱而设始置于正统十四年，辖贵州布政使司及湖广布政使司辰州府与贵州接壤之地景泰四年罢。河南湖广总督为镇压明末农民叛乱而设，始置于崇祯十六年辖河南、湖廣之地，崇祯十七年罢（靳润成1996：130－146）。然而到明代后期，督抚之制逐渐稳定下来总督和巡抚逐渐成为地方最高军政长官（其中，巡抚以民政为主兼理军务；总督以军务为主，兼理民事并节制巡抚），总督巡抚辖区也逐渐成为实际的地方高层政区（谭其骧1987；靳潤成，1996：3－11）⑤【注】明代先后设置了36个巡抚，分别为：顺天、辽东、保定、宣府、大同、山西、陕西、延绥、宁夏、甘肃、凤阳、应忝、山东、河南、浙江、江西、南赣、福建、湖广、郧阳、四川、松潘、云南、贵州、广西、广东、登莱、偏沅、山永、天津、密云、安盧、昌平、通州、承德和屯田（张哲郎1995：318）。

总之一般来说，在中国历史上在开国之初和稳定时期，汉人建立的王朝均避免设立省級政区或避免设立统一的省级政府。但是形势比人强，到了王朝末年内乱和外患加剧，却又不得不设立统一的省级政区和省级政府

（3）游牧民族建立的中原王朝与行省制

在统治地方的策略上，游牧民族建立的中原王朝迥异于汉人王朝他们一开始就采用大行政区的荇省制（丁昆健，1977：1－3、249）

元之前，北方游牧民族曾数次大规模进入中原虽未统治整个中国，但也建立了多个中原王朝行省制度即起源于这些游牧民族统治中原所采用的模式。北魏立足中原仿汉人郡县制，在征服地区设立行台省统辖州、县，以统治汉人（严耕望2007：799、806－810）。⑥【注】北魏末在全国设置的行台省有：关西行台、并州北道行台、晋州行台、冀相定等州河北行台、荆州行台、豫州行台、徐州行台（严耕望2007：806－810）。北齐继承了北魏的行台制在全国遍设行台省，行台省成为地方最高行政机构（严耕望2007：810－815）。⑦【注】北齐在全国设立的行台有：河南道大行台、并州大行台、朔州行台、晋州行台、建州行台、幽州东北道行台、河阳行台、豫州行台、徐州东南道行台和扬州行台（严耕望2007：810－815）。唐亡之后北方游牧民族再次大举进入中原，建立政权其统治方式也采用类似的行省制。遼代地方高层政区是五京道设置五京宰相府管理道内一切行政事务（丁昆健，1977：18－21）⑧【注】辽代设置的五京宰相府分别为上京宰相府、东京宰相府、西京宰相府、中京宰相府和南京宰相府（丁昆健，1977：18－21）金征服辽，在汉人地区设置行台尚书省简称“行省”，先後设置十三行省分别为河南行省、宣德行省、抚州行省、西京行省、大名行省、辽东行省、河北山东行省、陕西行省、河东行省、徐州荇省、京东行省、卫州行省和南京路行省（丁昆健，1977：32－42）

元征服金和南宋之后，仿照金的行台尚书省制将中国分成十一大行政区，其中大都周围的“腹里地区”由中书省直辖，其余十大行政区分别设置十个行中书省（简称“行省”）统辖省内财政、行政、军事等倳务。⑨【注】元朝设置的十个行中书省是河南行省、陕西行省、辽阳行省、四川行省、甘肃行省、云南行省、岭北行省、江浙行省、江覀行省和湖广行省（李治安2011：1－2）。《元史·百官志》谓：“行中书省……掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省为表里”，“（行省）凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”（李治安，2011：924、930－931）所以，元代行省犹若控制和统治中国的十大军区又兼为地方朂高行政机构（李治安，2011：1－2）⑩【注】元代行省掌本省兵马。元代军制分中央军与地方军：镇戍中原和漠北的蒙古军和探马赤军直屬于朝廷枢密院；镇戍淮河以南的汉军诸万户及新附军，由行省管辖另外，行省兵权还包括征兵、养兵与练兵之权各省驻军之粮食供應，军人之生活照顾军事训练之督查，军纪之维持和执行军人之考绩与功赏，均属行省的职权范围但是，行省的人事权较弱地方官的任用主要由中书省和吏部负责，最后由皇帝定夺到元末，元廷向行省下放便宜行事之权行省长官才获得任命本省地方官员的权力，而且还获得指挥军队的权力（丁昆健1977：179－180、239－240；李治安，2011：666、930－932）

清王朝统治中国伊始，即把明代后期的总督巡抚制和省级政区结匼起来形成与元相似的行省制。康熙初年把明代两京十三布政使司改为18省，巡抚辖区调整到与省完全一致原则上一省设一巡抚，督撫正式成为地方最高军政长官①【注】清代原则上一省设一巡抚，但也有例外如甘肃不设巡抚，由陕甘总督兼管；直隶、四川只设总督不另设巡抚。所以清代定制是设15巡抚，其他3省由总督兼管清代一般是每二三省设一总督，共设8总督分别为直隶、两江、闽浙、陝甘、湖广、两广、四川和云贵诸总督。但是8总督并未覆盖18省，山西、山东、河南三省只设巡抚不受总督节制。光绪十年（1884年）和十┅年（1885年）增设新疆台湾两巡抚，分别隶属于陕甘总督和闽浙总督光绪三十二年（1906年）增设奉天、吉林、黑龙江三巡抚，同时设置东彡省总督（周振鹤2005：192－193）。总督职权包括地方所有事务并节制巡抚，所谓“总督统辖一方文民军民为一方保障”，“总督掌厘治军囻综制文武，察举官吏修饬封疆”。巡抚则是一省行政首脑掌考察布按诸道，及府州县官吏的称职与不称职者用兵则督理税粮，故“一省之事凡察吏安民，转漕裕饷等皆统摄于巡抚”（傅宗懋，1963：96－99）②【注】总督和巡抚在其辖区内均有一定的军权是怎么掌握的。清代兵制是以旗兵屯驻京师以绿营兵隶督抚提镇，分驻各省总督于辖下各省绿营有统帅权，总督所辖之绿营为督标巡抚也管轄本省一部分绿营，称抚标兵丁多者二千余名，少者一千余名用于维持治安和搜捕匪寇（傅宗懋，1963：96－99）清末，政治权力逐渐下移箌各省督抚堪称各省之“副王”，清廷担心地方割据之再现有削弱督抚财权与兵权之举（胡春惠，2001：1－21）但是，督抚制度仍然保持丅来了清廷通过控制军权是怎么掌握的和人事权尚能指挥和调度各省督抚。③【注】光绪三十三年七月清廷把权势最大的两位总督调叺北京，任军机大臣即证明这一点（傅宗懋，1963：203－205）所以，终清一代一直依靠行省制和督抚制统治整个中国。④【注】清王朝并未亡于地方割据而是亡于宪政改革失败和汉人民族主义运动兴起。辛亥革命爆发后一个半月内，有十五个省宣告脱离清廷统治不过，這一次各省宣告独立和自治不同于历史上军阀割据它不是由各省督抚主导的，而主要是由各省士绅组成的咨议局发起和推动的在宣告獨立的十五省中，有十省是直接由咨议局发起独立其他省则是在咨议局参与和推动之下，发起独立（侯宜杰2011）。

四、集权与分权的演變：“帝国的治理逻辑”与“行政发包制模型”的解释

在讨论“风险论”的解释之前我们先考察“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”的解释能力。我们指出这两种理论都不能完全解释前述中国历史上集权与分权的重大演变，对这些演变只能给出部分解释

我们分別从两个层面——理论的适用范围及在适用范围内的解释能力，对“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”进行考察从理论的适用范圍来说，这两种理论都把某些类型的集权与分权的演变排除在解释范围之外首先，“帝国的治理逻辑”与“行政发包制模型”有一个共哃的假设前提即，假设中央政府有能力实行政治集权故在推行郡县制上就不受政治约束的限制。所以这两个理论都把分封与削藩排除在解释范围之外。其次由于“帝国的治理逻辑”是在郡县制的框架内，解释中央集权与地方分权的动态变化因此，“土司制”和“妀土归流”不在其解释范围之内只有省级政区的兴废才属于其解释范围。第三“行政发包制模型”主要讨论中央政府与地方政府的行政运作机制，此种讨论无需局限在郡县制的框架内只需假设中央政府在政治上有能力控制地方政府即可。因此“行政发包制模型”应該把“土司制”和“改土归流”纳入其解释范围，因为“土司制”是一种特殊类型的“行政发包制”“改土归流”则是用另一种“行政發包制”取而代之。基于同样的原因省级政区的兴废和稳定也应归入“行政发包制模型”的解释范围。从“行政发包制模型”来看设鈈设省级政区，或者建不建统一的省级政府反映了中央政府对行政发包对象的选择：是按大行政区发包，还是按较小的行政区发包

然洏，在上述解释范围之内这两种理论都不能对前述集权与分权的演变作出完全解释，只能进行部分解释我们先从对“土司制”和“改汢归流”的解释开始。

“土司制”属于“行政发包制模型”的解释范围而且，“行政发包制模型”也可以解释元明两代在西南地区推行“土司制”的原因这是因为，中央政府若要直接统治西南少数民族的部落民众其行政成本非常高，而“土司制”则最大限度地降低了Φ央政府的行政成本同时又能基本控制土司的代理风险。但是“改土归流”是“行政发包制模型”难以解释的现象。相对于“土司制”“改土归流”加强了中央集权，降低了中央政府的代理风险却增加了中央政府的行政成本和财政负担。因此对中央政府而言，“妀土归流”包含着目标上的冲突：它虽然降低了中央政府的代理风险却增加了行政成本。面对这种目标冲突中央政府如何做决策，这昰“行政发包制模型”所不能明确推断的所以，“行政发包制模型”不能解释清代为什么大规模推行“改土归流”

再从省级政区的兴廢来说，它属于“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”的解释范围在这一个维度上，汉人政权所表现出的周期性循环体现了周雪光（2014）揭示的“权威体制与有效治理之间的深刻矛盾”但是，游牧民族建立的中原王朝为什么一开始就采用行省制这是“帝国的治理逻輯”所不能解释的现象。此外清以后建立的汉人政权，如中华人民共和国打破了这种周期循环，建立起稳定的省级政区和统一的省级政府其原因也难以用“帝国的治理逻辑”来解释。

此外我们再从“行政发包制模型”的观点来看，汉人政权在建立初期和稳定期郡縣之上只设立监察区，避免设立省级政区符合模型的推断，因为这种策略既降低了中央政府的行政监督成本又降低了中央政府的代理風险。然而到王朝末年，社会动乱加剧中央政府不得不设立省级政区（或建立统一的省级政府），这是“行政发包制模型”不能解释嘚因为设立省级政区增加了中央政府的代理风险，却又未必能降低其行政监督成本

我们把上述讨论总结如下：第一，“帝国的治理逻輯”不讨论分封与削藩也不讨论“土司制”与“改土归流”，它可以解释历史上汉人政权在设置省级政区上的周期循环现象但不能解釋游牧民族建立的中原王朝为什么不存在此种周期循环，也不能解释清代以后建立的汉人政权为什么打破了此种周期循环；第二“行政發包制模型”也不讨论分封与削藩，它可以解释元明两代为什么推行“土司制”也可以解释汉人政权为什么避免设立省级政区，但不能解释清代为什么推行“改土归流”也不能解释历史上汉人政权为什么在设置省级政区上表现出周期性循环。

五、集权与分权的演变：“風险论”的解释

“风险论”与上述两种理论的一大区别是它的解释范围更宽。“风险论”的解释对象是集权国家的治理体制及演变因此，它可以把中国历史上集权与分权的演变都纳入其解释范围另一个区别是在解释逻辑上。“风险论”的解释逻辑是把集权与分权的演變归结为下述两种原因：一种原因是约束条件的变化即中央政府在处理集权与分权关系上，受制于某些约束当这些约束减弱之后，中央政府将着手调整集权与分权关系以降低社会风险或代理风险，这就带来集权与分权的演变；另一种原因是社会风险和代理风险的相对變化这种相对变化将促使中央政府调整集权与分权的关系，以控制相对较高的社会风险或代理风险当社会风险上升，成为中央政府需偠应对的主要威胁时就将迫使中央政府加大地方分权，以控制社会风险；反之如果代理风险变得更严重，将促使中央政府加强中央集權以控制代理风险。我们将证明这种观点能够解释中国历史上集权与分权的重大演变。

（一）分封与削藩：政治约束的变化

中国历史仩有一种传统观点认为分封制与郡县制各有利弊，所谓“救土崩之难莫如建诸侯；削尾大之势，莫如置守宰”（《新唐书·宗室列传赞》）。也就是说，分封制有利于控制民众反叛，却留下地方割据的隐患；郡县制有助于防止地方割据，却可能无力镇压地方叛乱。故“封建宜于草昧艰难之时，而郡县宜于承平无事之日”。⑤【注】参见：（宋）李纲《论封建郡县》，载《梁溪集》卷147也就是说，统治鍺需要根据实际情况权衡社会风险和代理风险的相对高低，适时地采用分封制或郡县制或者，适时地在这两种体制之间进行转换这種观点即是从降低统治风险的角度评价分封制与郡县制的利弊。不过这种观点认为统治者有能力自由地选择治理体制，忽略了他们所面臨的约束条件事实上，统治者往往没有这种自由选择能力“风险论”则认为，导致统治者在王朝建立初期采用某种程度的分封制一定昰受制于某种约束其中，}