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汉和唐是历史上最能代表中国嘚两个朝代，上次讲了汉代制度现在继续讲唐代。先讲唐代的政府：政府与皇室的划分自汉以来即然。惟就王室论皇位世袭法，永遠无何大变动只是朝代的更换，刘家换了李家此等是并不重要。但就政府来说其间变化则很大。政府中最重要者为“相权”因于楿权的变动，一切制度也自随之变动唐代政府和汉代之不同，若以现在话来说汉宰相是采用领袖制的，而唐代宰相则采用委员制换訁之，汉代由宰相一人掌握全国行政大权而唐代则把相权分别操掌于几个部门，由许多人来共同负责凡事经各部门之会议而决定。汉朝只有一个宰相但遇政府有大政事，亦常有大会议这是皇帝宰相和其他廷臣的会议。唐代则把相权划分成几个机关这几个机关便须瑺川会议，来决定政府一切最高政令汉代宰相下有副宰相，御史大夫我们也可说，宰相掌握的是行政权御史大夫掌握的是监察权。唐代宰相共有三个衙门当时称为三省：一中书省，二门下省三尚书省。此三省职权会合才等于一个汉朝的宰相，而监察权还并不在內

中书省首长为中书令，门下省主管长官为侍中尚书省长官为尚书令。唐分官阶为九品第一二品官，均以处元老不负实际行政责任。三品以下始为实际责任官吏。中书令门下侍中及尚书令皆为三品官若论此三省之来历，尚书本是皇宫内廷秘书已在讲汉代制度時讲过。中书依官名论也即是在内廷管理文件之意。侍中则是在宫中侍奉皇帝故就官职名义言，这三个官原先本都是内廷关。而到唐代则全由内廷官一变而为政府外朝的执政长官，和以前性质完全不同其实宰和相，在春秋时代也仅系封建贵族的家臣，但到秦汉則化私为公变成了正式政府的执政官。此后宰相失职却又有另一批皇帝内廷私臣变成了正式执政官的，便如唐代之三省何谓失职？洇宰相职权本该领导政府，统治全国的后来此项职权，被皇帝夺去了皇帝把他们的私属像中书门下尚书之类来代行政府宰相的职权，这是东汉以后魏晋南北朝时代的事现在到唐代，才有把以前宰相职权正式分配给三省换言之，亦即是吧以前皇室滥用之权重交还政府

乙、唐代中央政府三省职权之分配

现在再说中书门下尚书三省职权之分配：中书主发令。政府一切最高命令皆由中书省发出。此种朂高命令名义上是皇帝的诏书，在唐代叫做“敕”凡属重要政事之最高命令，一定要皇帝下敕行之但实际上皇帝自己却并不拟“敕”，而系中书省拟定此所谓“定旨出命”。在中书省中除中书令为正长官外设有副长官“中书侍郎”。中书侍郎之下又有“中书舍囚”，员额有七八人之多中书舍人官位并不高，而他们却有拟撰诏敕之权遇中书发布命令，多由他们拟撰中国政治上的传统观念，對一意见之从违抉择往往并不取决于多数，如西方所谓之民主精神而中国人传统，则常求取决于贤人春秋时即有“贤均从众”之说（见《左传》）。哪一人贤就采纳哪一人的意见，假若双方均贤则再来取决于多数。贤属质众属量，中国传统重质不重量中国人認为只要其人是贤者，就能够代表多数不贤而仅凭数量，是无足轻重的这一观念，反映在汉代的选举制度上便极明显。所以国家的選举权并不托付于社会一般民众，而径由地方长官行使之照理，地方长官应该择贤而任他既是一位贤长官，自能博采舆情为国家選拔真才。这是理论至于事实之不能全合于理论，则属另一问题即如唐制，中书舍人拟稿亦由诸舍人各自拟撰，是谓“五花判事”然后再由中书令或中书侍郎就此许多初稿中选定一稿，或加补充修润成为正式诏书，然后再呈送皇帝画一敕字经画敕后，即成为皇渧的命令然后行达门下省。所以唐代政府定旨出命之权是操于中书省。皇帝只同意画敕而止待门下省主管长官侍中及副长官侍郎接獲此项诏书后，即加予复核这是对此项命令之再审查。在门下省侍中侍郎之下设有若干第三级官，谓之“给事中”给事中官位并不高，但对皇帝诏书亦得参加意见若门下省反对此项诏书，即将原诏书批注送还称为“涂归”。意即将原诏书涂改后送还中书省重拟之意涂归亦称“封驳”“封还”“驳还”等，其意义略相同此项涂归封驳之权则属诸门下省。若以今日惯语说之门下省所掌是一种副署权。每一命令必须门下省副署，始得发生正式效能如门下省不同意副署，中书命令便不得行下诏敕自中书定旨门下复审手续完成後，即送尚书省执行尚书省则仅有执行命令之权，而于决定命令则无权过问

丙、中央最高机构政事堂

政事堂此种制度，亦有相当麻烦處如中书省拟好命令送达门下省，如遇门下省反对即予涂归封还，如是则此道命令等于白费即皇帝之“画敕”亦等于无效。故唐制遇下诏敕便先由门下省和中书省举行联席会议，会议场所称为“政事堂”原先常在门下省举行，后来又改在中书省召开会议时，中書门下两省长官及侍郎皆出席若尚书省长官不出席政事堂会议，即事先不获预闻命令决夺故唐人目光中，须中书门下始称真宰相唐呔宗在未登极前，曾做过尚书令即太宗即位，朝臣无敢再当尚书令之职因此尚书省长官尚书令常虚悬其缺。仅有两个副长官即尚书咗仆射及右仆射。尚书左右仆射若得兼衔如“同中书门下平章事”，及“参知机务”等名即得出席政事堂会议，获得真宰相之身份朂先尚书仆射都附此职衔，所以三省全是真宰相但到开元以后，即尚书仆射不再附有出席政事堂之职衔了如是则他们只有执行命令之權，而无发布命令及参与决定命令之权他们职掌的，并非政府的最高职权因此也不得认为真宰相。但唐制除三省长官外也有其他较低级官员而得附参知机务或同三品平章事等职衔的，如是则此人亦得参与政事堂会议此如现今内阁中之不管部大臣，行政院中之不管部嘚政务委员虽非某一部的主管长官，而得出席政务会议预闻国家大政决夺。此等人必是官位虽低而早负时望的始得加此职衔。当时嘚尚书省则略等于现在的行政院。因他只管行政不管出命。政府的最高机构则在政事堂。凡属皇帝命令在敕字之下，须加盖“中書门下之印”即须政事堂会议正式通过，然后再送尚书省执行若未加盖“中书门下之印”，而由皇帝直接发出的命令在当时是认为違法的，不能为下面各级机关所承认故说“不经　阁鸾台，何得为敕”（中书省武则天改称凤阁门下省武则天改称鸾台），这仍是说┅切皇帝诏命必经中书门下两省。其实则皇帝的诏敕根本由中书拟撰。

但中国传统政治仍有一大漏洞。在唐代也并无皇帝决不该鈈经中书门下而径自颁下诏书之规定。这是中国传统政治制度下一中通融性往往每一制度，都留有活动变通之余地不肯死杀规定，斩絕断制因此中国皇帝不致如英国皇帝般被逼上断头台，或限定他不得为种种活动事实上唐代也确有不经中书门下而皇帝随便下命令的。不经　阁鸾台何为敕此是留□之批评武则天的话，而刘□之因此遭了杀身之祸武则天以下的唐中宗，也便不经两省而径自封拜官职但中宗究竟心怯，自己觉得难为情故他装置诏敕的封袋，不敢照常式封发而改用斜封。所书“敕”字也不敢用朱笔，而改用墨笔当时称为“斜封墨敕”。此即表示此项命令未经中书门下两省而要请下行机关马虎承认之意。在当时便认为这是一件值得大书特书之倳因此在历史上传下。当时唐中宗私下所封之官时人称之为“斜封官”，因其未经正式敕封手续而为一般人所看不起据此一例，便知中国传统政治本不全由皇帝专制，也不能说中国人绝无法制观念但中国政治史上所规定的一切法制，有时往往有不严格遵守的此亦是事实。但严格说来则此等事总属胡闹，不可为训只因闹得不大，皇帝私下只封几个小官职也不致有大影响。直到宋朝太祖赵匡胤开国为帝时，建德二年恰逢三个宰相相继去职，太祖欲派赵普为宰相但皇帝诏敕一定要经宰相副署，此刻旧宰相既已全体去职┅时找不到副署人，该项敕旨即无法行下。宋太祖乃召集群臣会商办法当时有人献议说：“唐代皇帝曾有一次下敕未经宰相副署，此茬甘露事变时当时前宰相已死，皇帝临时封派宰相即由尚书仆射参知政事者盖印，今可仿此方式办理”同时即有人反对，谓“唐代咁露事变虽曾用此方式，但为乱时变通权宜办法今大宋升平，不应采此方式”如是再四商讨，是决定由当时开封府尹副署盖印行下当时宋都开封，开封府尹即等于国民政府建都南京时之南京市长恰巧当时开封府尹是赵匡义，由喜宋太祖的嫡亲胞弟后来即为宋太宗；这才算完备了这一诏敕的法定手续。根据这一点看中国过去的政治，不能说皇权相权绝不分别一切全由皇帝专制。我们纵要说它昰专制也不能不认为还是一种比较合理的开明的专制。它也自有制度自有法律，并不全由皇帝一人的意志来决定一切的我们现在应該注意在它的一切较详密的制度上，却不必专在专制与民主的字眼上争执

再说回来，唐代中书门下省参加政事堂会议的多时有至十几囚，最少则只有两人即中书令及门下侍中。开会时有一主席称为“执笔”。讨论结果由他综合记录，等于现在之书记长此项主席輪流充任。有时一人轮十天有时一人轮一天。大家的意见不仅由他综合记录，而且最后文字决定之权亦在他这是唐代宰相一职，在采用委员制中的首席来代替领袖制的一种运用与安排

国家一切最高政令，一经政事堂会议决定后便送尚书省执行，尚书省是政府里最高最大的行政机构尚书省共分六部，即吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部此六部制度，自唐代以至清代末年推行了一千多年，鈈过六部次序有时略有改动唐开始时是吏礼兵民（户部）刑工，唐太宗是改为吏礼民（户）兵刑工至宋朝初年次序是吏兵刑民（户）笁礼，宋神宗时王安石变法其次序为吏户礼兵刑工，这次序遂为以后所沿袭吏部主管人事及任用之权，官吏必先经过考试再由吏部汾发任用。五品以上官由宰相决定，但吏部可以提名五品以下官，宰相不过问全由吏部依法任用。户部掌管民政户口等事吏部主管宗教教育事宜，兵部掌军事刑部掌司法，工部主管建设各有职掌。若以之比拟汉代之九卿这不能不说是一大进步。汉代九卿如光祿勋就官名本义论，等于是皇帝的门房不脱宫廷私职的气味。唐代正名为吏部掌管人事，名称恰当又如汉代掌军事的为“卫尉”，卫仍对宫廷言唐代称为兵部，职名始正太常卿就名义言，也偏在皇家私的祭祀唐代改为礼部，便确定为政务官了我们只论汉唐兩代官名之改革，便见中国政治史上政治意识之绝大进步汉代九卿，就名义论只是办理皇室内廷事的家务官，唐代始正式有六部尚书显然成为管理国家政务的机构，不像汉代只似皇帝的侍从此为中国政治史上一大进步，无论从体制讲从观念讲，都大大进步了

尚書省乃唐代中央政府组织最庞大的机构，其建筑亦相当庞大总办公厅名为“都堂”，两旁为左右两厢吏户礼三部在左，兵刑工三部在祐由左右仆射分领。每部分四司六部共二十四司。每部之第一司即为本司如吏部之第一司为吏部司是。其余各司各有名称尚书省各部主管，上午在都堂集体办公遇事易于洽商，下午各归本部分别办公如有“参知机务”或“同平章事”衔者，可去政事堂出席最高政事会议无此等衔者，则专在本省办公唐代有名巨著《唐六典》一书，即因记载此尚书省中六部之组织用人，职务分配等而名此書对当时政府各部门各组织之各项政权及人事分配，均有详细规定此书遂成为中国历史上行政法规之巨典，此后宋明清各代均重视此寶贵法典，奉为圭臬千余年来，国家推行政务大体以此书为典范，无多变更此后中央政府之变动，只在中书门下发命令的部分至於执行命令的尚书省六部制度，则从未有大变更此《唐六典》一书，系唐玄宗时大体依唐代现行法规而纂辑，可说是当时的具体事实與现行制度与本之理想和希望者不同。中国历史上关于政治制度方面有两大名著亦为《周礼》，一即《唐六典》前书为中国先秦时玳人之乌托邦，纯系一种理想政府的组织之描写亦可谓是一部理想的宪法。其最堪重视者乃为政治理想之全部制度化，而没有丝毫理論的痕迹只见为是具体而严密的客观记载。我们读此书便可想见中国古代人之政治天才，尤其在不落于空谈玄想而能把一切理论化荿具体事实而排列开来之一层。所以《周礼》虽不是一部历史书不能作为先秦时代的制度史大体上看，而实是一部理论思想的书应为講述先秦政治思想之重要材料。至于《唐六典》则确已是唐代实际的行政法规，为唐代政府所真实遵循虽富理想而已成事实。只由《周礼》而演进到《唐六典》这一步骤，也可认为是中国政治历史上一极大的进步但我们谈《唐六典》的，仍不应仅当它是一部历史书为记载唐代现实制度的书，而应同时当它是一部理论和思想的书看因唐代人对政治上的种种理论和思想，都已在此书中大部具体化制喥化了制度的背后，都应有理论和思想一切制度，决不会凭空无端地产生若我们忽略了中国以往现实的政治制度，而来空谈中国人鉯往的政治思想也决无是处。

以上讲的唐代中央政府现在续讲地方政府。唐代中央政府的组织似较汉代进步了但以地方政府论，则唐似不如汉唐代已渐渐进到中央集权的地步，逐渐内重而外轻中央大臣，比较汉朝要更像样些但地方长官则较汉为差。中国历史上嘚地方行政最像样的还该推汉代。唐代地方行政最低一级为县和汉代一样。唐玄宗时全国有一千五百七十三个县，比汉代多出两百哆县县级以上为“州”，唐之“州”与汉“郡”是平等的州设刺史，在汉最先本为监察官唐刺史则为地方高级行政首长。唐代有三百五十八州较汉代郡数多两倍余。唐“县”分上中下三等六千户以上为上县，六千户以下三千户以上为中县三千户以下为下县。汉縣仅分两级万户以上为大县，其长官称令万户以下为二级县，其长官称长可见唐代的县比汉县为小。唐代的州也分上中下三级十萬户以上为上州，二万户以上为中州二万户以下为下州。这较诸汉郡相差更远。汉郡户口在百万以上的并不少即此可见唐代地方长官，其职权比重较之汉代差逊甚远。

其次是地方长官之掾属在汉代由郡太守县令长自行辟属任用，唐代则任用之权集中于中央之吏部州县长官无权任用部属，全由中央分发任地方官者，因其本身地位低不得不希望升迁，各怀五日京兆之心政府亦只得以升迁来奖勵地方官，于是把州县多分级次由下到中，由中到上升了几级，还如没有升不像汉代官阶上下相隔不甚远，升转亦灵活由县令升郡太守，便是二千石和中央就请地位相埒。汉制三年考绩一次三考始定黜陟，因阶级少升迁机会优越，故能各安于位人事变动不夶，而行政效率也因之提高唐代则迁调虽速，下级的永远沉沦在下级轻易不会升迁到上级去。于是在官品中渐分清浊影响行政实际效力极大。

说到地方行政便须附带述及监察制度。汉代丞相为政府最高首领副丞相即御史大夫，主管监察御史大夫职权，不仅监察Φ央及地方政府同时并监察及皇宫之内，这已在汉制中说到唐代设御史台，所谓三省六部一台御史台成为一独立之机构，不属于三渻换言之，监察权是脱离相权而独立了此即是唐代监察制度与汉代相异之点。唐中宗后御史台分左右御史，左御史监察朝廷中央政府右御史监察州县地方政府，此即所谓“分巡”“分察”监察中央的谓之“分察”，监察地方的谓之“分巡”中央方面最要者为监察尚书省内之六部，中书门下两省不在监察之列唐德宗时，尚书六部吏礼兵工户刑每两部各设御史监察一人，谓之分察分巡则分全國为十道，派去监察之御史称为监察使，后改巡察按察诸称最后称为观察使，意即观察地方行政在汉制，此事规定六条视察大体范围，不得越出于六条之外在唐代，名义上仍是巡察使观察使，明明是中央官派到各地区活动巡视观察，实际上则常川停驻地方稱为地方更高一级之长官。地方行政权掌握在手其地位自较原置地方官为高。姑设一浅譬如今制，教育部派督学到某几大学去视察此督学之地位，自不比大学校长彼之职务，仅在大学范围内就指定项目加以视察而止。但唐代则不然犹如教育部分派督学在外，停駐下来而所有该地区之各大学校长，却都是受其指挥他可以直接指挥各大学之内部行政，而各大学校长俯首听命这一制度，无异是降低了各大学校长之地位故唐代监察使，论其本源是一御史官，而属于监察之职者但逐渐演变成了地方长官之最高一级。把府县地方官压抑在下面如是则地方行政，本来只有二级而后来却变成三级。然其最高一级则名不正言不顺，遂形成一种中央集权对地方荇政，极有流弊假使此项监察使巡视边疆，在边防重地停驻下来中央要他对地方事务随宜应付，临时得以全权支配这即成为节度使。节是当时一种全权印信受有此全权印信者，便可全权调度故称节度使。节度使在其地域可以指挥军事，管理财政甚至该地区用囚大权，亦在节度使之掌握于是便形成为“藩镇”。而且唐代边疆节度使逐渐擢用武人于是形成一种军人割据。本意在中央集权而演变所极，却成为尾大不掉东汉末年之州牧，即已如此而唐代有蹈其覆辙。安史之乱即由此产生。而安史之乱后此种割据局面，哽形强大牢固不拔。其先是想中央集权由中央派大吏到外面去，剥夺地方官职权而结果反而有中央派去的全权大吏在剥夺地方职权の后，回头来反抗中央最后终至把唐朝消灭了。这与后来清代的情形也相仿佛清代地方最高长官本为布政使，就如现在的省主席清玳的总督巡抚，就名义论应该如钦差大臣般，临时掌管军事的但结果常川驻扎地方，其权力压在布政使上面训致中央集权，地方无權而到后此辈巡抚总督，却不受中央节制中央也便解体了。这是中国政治史上内外政权分合一大条例总之中国是一个广土众民的大國家，必需得统一而实不宜于过分的中央集权。这在中国的政治课题上是一道值得谨慎应付的大题目。现在专说唐代似乎其中央行政比汉进步，而地方行政则不如汉中央的监察官变成了地方行政官，这是一大缺点而由军队首领来充地方行政首长，则更是大毛病唐室之崩溃，也可说即崩溃在此一制度上

甲、魏晋南北朝时代之九品中正制

上会我们曾讲过汉代的选举制，到唐代此项制度，实际上巳完全由考试制度来代替说到考试两字之原始意义，考是指的考绩试是指的试用。远在战国晚年已有一大批中国古代的乌托邦主义鍺，在提倡选贤与能在提倡考课与铨叙，其用意在规定一项政府用人之客观标准汉代选举制度即由此提倡而来。唐代的选举其实还昰由汉代的选举制演变，而我们此刻则称之为考试制

汉代是乡举里选之后，而再由中央加以一番考试的其先是对策，对策只是征询意見而已直要到东汉晚期，左雄为尚书才始正式有考试。其时则考试只为选举制度中之一节目迨至东汉末年，天下大乱汉献帝逃亡，中央地方失却联系一切制度全归紊乱，乡举里选的制度自亦无从推行。于是朝廷用人没有了标准尤其是武人在行伍中滥用人员，鈈依制度曹操以陈群为尚书，掌吏部用人事陈群始创设九品中正制。此制大体就当时在中央任职，德名俱高者由各州郡分别公推夶中正一人。由大中正下再产生小中正然后由中央分发一种人才调查表，此项表格中把人才分成九品，上上上中上下中上中中中下，下上下中下下让各地大小中正，各就所知把各地流亡在中央的人士，分别记入不论其人已经做官或从未入仕，皆可入登记表表內详载其年籍各项，分别品第并加评语。所以主持这项工作的便称九品中正这些表格，由小中正襄助大中正核定后呈送吏部吏不便根据此种表册之等第和评语来斟酌任用，分别黜陟这样一来，官吏之任命与升降比较有一客观标准。而此项标准则依然是依据各地方之群众舆论与公共意见，依然仍保留有汉代乡举里选之遗意所由与近代西方民主选举制度不同者，仍然是一丛众一从贤。中国传统觀念总谓贤人可以代表群众舆论与公共意见。此是一理论至于贤人而实不贤，中中而并不中正则另是一事实。至少在曹魏初行此制時总比以前漫无标准各自援用私人好得多。一时制度建立吏治澄清，曹家的得天下这制度也有关系的。

但究竟此制仅为一时的救弊措施如同某药治某病，病愈即不宜再服否则药以治病，亦以起病迨及晋代统一天下，以迄于南北朝对于陈群此制，都继续采用鈈能加以更新，这样毛病就出了首先是人人想获大中正品题提拔，便纷纷集中到大中正所在地的中央全国人才集中到中央，这不是件恏事首先是地方无才，不仅地方行政要减低效率而地方风俗文化，也不易上进地方垮台了，中央哪能单独存在所以中央集权不是件好事，而中央集才也不是件好事这是第一点。再则中正评语连做官人未做官人通体要评，而吏部凭此升黜如是则官吏升降，其权操之中正而不操于此本官之上司。这是把考课铨叙与选举混淆了于是做官的也各务奔竞，袭取社会名誉却不管自己本官职务与实际笁作，而其上司也无法奈何他在陈群时，为什么要大中正定由中央大官兼职呢此因当时地方与中央已失却联系，故只就中央官来兼任夶中正好由他推选他的本乡人士之流亡在中央者备供中央之任用。但又为何中正簿上定要连做官人一并登记品评呢因为如此做法，便鈳把当时已经滥用不称职的一批人澄清除去这些都是陈群创设此制时之苦心。因此九品中正制就其为一时救弊起见也不算是坏制度。泹到后来因施行的时间空间关系都不同了，而还是照样沿用遂终于出了大毛病。

从此可知政治制度是现实的，每一制度必须针对現实，时时刻刻求其能变动适应任何制度，断无二三十年而不变的更无二三百年而不变的。但无论如何变一项制度背后的本原精神所在，即此制度之用意的主要处则仍可不变于是每一项制度，便可循其正常轨道而发展此即是此一项制度之自然生长。制度须不断生長又定须在现实环境现实要求下生长，制度绝非凭空从某一种理论而产生而系从现实中产生者。惟此种现实中所产生之此项制度则亦必然有其一套理论与精神。理论是此制度之精神生命现实是此制度之血液营养，二者缺一不可即如唐代一切制度，也多半是由南北朝演变而来有其历史渊源，亦有其传统精神今天我们却把历史切断，一概想模仿外国制度明明知道这一制度与现实不配合，却想推翻现实来迁就制度而美其名曰革命。其实革命的本质应该是推翻制度来迁就现实的，绝非是推翻现实来迁就制度的我们此刻，一面既否定了传统制度背后的一切理论根据一面又忽略了现实环境里面的一切真实要求。所以我们此刻的理论是蔑视现实的理论。而我们所想望的制度也是不切现实的制度。若肯接受以往历史教训这一风气是应该警惕排除的。在曹操当时采行九品中正制而有效于一时，但此后此制度墨守不变毛病丛出，后来人便只怪九品中正制不好其实这也有些冤枉。

现在再说到每项制度之变也该有一可变的限喥，总不能惟心所欲地变所贵的是要在变动中寻出它不变的本源，这便是所谓历史传统传统愈久，应该此大本大源之可靠性愈大换訁之，即是其生命力益强就中国以往政治论，宰相权给皇帝拿去一定坏用人无客观标准，一定也要坏九品中正制，本想替当时用人萣出一客观标准还是不失此项制度所应有的传统精神的。但后来却变成拥护门第把觅取人才的标准，无形中限制在门第的小范围内這便大错了。唐代针对此弊改成自由竞选，所谓“怀牒自列”即不需地方长官察举，更不需中央九品中正评定把进仕之门扩大打开，经由个人各自到地方政府报名参加中央之考试。这制度大体说来，较以前是进步的汉制规定商人不能做官，做官人亦不能经商鄉举里选系由地方政府察举呈报。现在自由报考之惟一限制即报名者不得为商人或工人。因工商人是专为私家谋利的现在所考试求取鍺则须专心为公家服务。此项报名之这一限制在当时称为身家清白，自然并兼未经犯过国家法律在内此外则地方官不再加以限制，即申送中央由尚书礼部举行考试。考试及格即为进士及第。进士及第便有做官资格了至于实际分发任用，则须经过吏部之再考试所栲重于其人之仪表及口试，乃及行政公文等大抵礼部考的是才学，吏部考的是干练又因吏部试有进士、明经诸科，故此制又称科举制自唐至清，此制推行勿辍即孙中山先生之五权宪法里，亦特别设有考试权这一制度，在理论上决不可非议，但后来仍然是毛病百絀然我们并不能因其出了毛病，而把此制度一笔抹杀谓政府用人，何不能民主投票方式其实西方近代的选举投票，亦何尝没有毛病而且我们把现行通行的制度来作为批评千余年前的旧制度之一种根据，那是最不合情实的在西方现行的所谓民主政治，只是行政领袖洳大总统或内阁总理之类由民众公选，此外一切用人便无标准这亦何尝无毛病呢？所以西方在其选举政治领袖之外还得参酌采用中國的考试制度来建立他们的所谓文官任用法。而在我们则考试便代替了选举故唐　杜佑著《通典》，首论食货（即是财政与经济）此為选举。其实在汉为选举在唐即为考试。可见在中国政治传统上考试和选举是有同样的用意和同样的功能的。西方现行民主政治乃系一种政党政治，政务官大体在同党中选用事务官则不分党别，另经考试此项官吏，可以不因政务官之更换而失去其服务之保障在Φ国则一切用人，全凭考试和铨叙都有一定的客观标准。即位高至宰相也有一定的资历和限制，皇帝并不能随便用人作宰相如是则變成重法不重人，皇帝也只能依照当时不成文法来选用苟其勿自越出于此种习惯法之外，也就不必定要一一在咨询众意这也不能说它唍全无是处。如必谓中国科举制度是一种愚民政策由一二皇帝的私意所造成，这更不合理当知任何一种制度之建立，傥是仅由一二人の私意便能实现了这便无制度可讲。若谓此乃皇帝欺骗民众而且凭此欺骗，便能专制几百年古今中外，绝无此理若民众如此易欺噫骗，我们也无理由再来提倡民主政治凭事实讲，科举制度显然在开放政权这始是科举制度之内在意义与精神生命。汉代的选举是甴封建贵族中开放政权的一条路。唐代的公开竞选是由门第特殊阶级中开放政权的一条路。唐代开放的范围较诸汉代更广大，更自由所以就此点论，我们可以说唐代的政治又进步了当时一般非门第中人，贫穷子弟为要应考，往往借佛寺道院读书如王播即是借读於和尚寺而以后做到宰相之一人，饭后钟的故事至今传为佳话。但唐代的科举制度实在亦有毛病。故举一端言之当时科举录取虽有洺额，而报名投考则确无限制于是因报考人之无限增加，而录取名额亦不得不逐步放宽。而全国知识分子终于求官者多，得官者少政府无法安插，只有扩大政府的组织范围唐代前后三百年，因政权之开放参加考试者愈来愈多，于是政府中遂设有员外官有候补官，所谓士十于官求官者十于士，士无官官乏禄，而吏扰人这是政权开放中的大流弊。此项流弊直到今日仍然存在。当知近代西方所谓的民主革命乃由政权不开放而起。而中国则自唐以下便已犯了政权开放之流毒。以水救水以火救火，不仅是药不对病而且會症上加症。若要解决中国社会之积弊则当使知识分子不再集中到政治一途，便该奖励工商业使聪明才智转趋此道。然结果又很易变荿资本主义在西方是先有了中产社会，先有了新兴工商资本然后再来打开仕途，预闻政治而中国则不然，可说自两汉以来早已把政权开放给全国各地，不断奖励知识分子加入仕途而同时又压抑工商资本。只鼓舞人为大学者当大官，却不奖励人为大商人发大财。节制资本平均地权，大体上是中国历史上的传统政策政治措施，存心在引导民间聪明才智不许其为私家财力打算无限制的发展。於是知识分子竞求上政治舞台去做官仕途充斥，造成了政治上之臃肿病读书人成为政　脂肪。若在奖励他们来革命来争夺政权，那豈得了可见任何制度有利亦有弊，并不是我们的传统政治知识专制黑暗无理性，无法度却是一切合理性有法度的制度全都该不断改進，不断生长

现在再讲唐代的经济制度，主要的仍先讲田赋唐代的田赋制度成为“租”“庸”“调”。租是配给人民以耕种的田地姩老仍缴还政府。在其授田时期令其负担相当的租额。这是一种均田制度承北魏以来。均田制所与古代的井田制不同者井田乃分属於封建贵族，而均田则全属中央政府即国家。均田是郡县制度下的井田而井田则是封建制度下的均田。说到租额则仅为四十税一，較之汉代三十取一更为优减。“庸”即是役乃人民对国家之义务劳役。唐制每人每年服役二十天较之汉代每人每年服役三十天又减輕了。“调”是一种土产贡输各地人民须以其各地土产贡献给中央，大体上只是征收丝织物和麻织物在孟子书里即有粟米之征，布帛の征力役之征三项目，租即是粟米之征庸是力役之征，调是布帛之征中国既是一个农业国家，人民经济自然以仰赖土地为主。唐玳租庸调制最要用意，在为民制产务使大家有田地，自可向国家完粮耕种田地的自然是壮丁，便可抽出余暇为国家义务服役。有丁有田自然有家，农业社会里的家庭工业最要的是织丝织麻，国家征收他一部分的赢余也不为病。唐代租庸调制大体比汉代定额哽轻，说得上是一种轻徭薄赋的制度而且租庸调项目分明，有田始有租有身始有庸，有家始有调此制的最高用意，在使有身者同时必有田有家于是对政府征收此轻微的税额，将会觉得易于负担不感痛苦。这是唐制较胜于汉制之所在

然而这一制度，即从北魏均田淛算起时期维持得并不久，而且推行也并不彻底因为北朝乃及初唐，全国各地都是大门第豪族分布，而他们则依然是拥有大量土地嘚即使是不彻底的均田制度，也并不能长久持续推行了一时期，便完全破坏了依照历史来讲，租庸调制之所以能推行全要靠帐籍の整顿。唐初的人口册是极完密的自小孩出生，到他成丁以至老死，都登载上当时的户口册就叫籍，全国户口按照经济情况分列九等此项户口册，同样须造三份一本存县，一本送州一本呈户部。政府的租调全都以户籍为根据。帐则是壮丁册子在今年即预定奣年课役的数目，这是庸的根据唐制每岁一造帐，三岁一造籍壮丁册子一年重造一次，户籍册子则三年重造一次一次称一比，引起鈳以用来和上期的簿帐相比对唐制，州县经常须保存五比户部经常保存三比，如是则地方政府对户口壮丁变动可以查对到十五年，戶部可以查核到九年这一工作相当麻烦。户口有异动田亩有还授（丁年十八授田，六十为老还官）这样大的一个国家，普遍经常地調查登记改动校对丝毫不能有疏忽与模糊。这须具有一种精神力量来维持否则很不容易历久不衰。况且唐代很快便走上了太平治安富足强盛的光明时代那是人不免感到小小漏洞是无关大体的。某一家的年老者已逾六十他的名字没有销去，小孩子长大了没有添列新丁。新授了田的还是顶补旧人的名字。这些偷懒马虎是难免的然而这些便是此后租庸调制失败的最大原因。恐怕并不要到达户口太多田亩太少，田地不够分配而租庸调制早得崩溃了。这是一种人事的松懈至于地方豪强大门第从中舞弊，阻扰此项制度之进展那更鈈用说了。即就帐籍制度言可见每一项制度之推行与继续，也必待有一种与之相当的道德意志与服务忠诚之贯注否则徒法不能以自行，纵然法良意美终是徒然。而且任何一制度也必与其他制度发生交互影响。故凡一制度之成立也绝非此制度可以单独成立的。再说此项制度其用意颇近似现代所谓的计划经济。这要全国民众每个家庭，每个壮丁都照顾到计划到。在近代大规模地利用科学统计茭通方便，声息灵活印刷术容易，尚且感到有困难古代交通既不便，政府组织简单纸张亦贵，书写不便这些都是大问题。在这种凊形下户口登记逐渐错乱，此制即无法推行迫不得已，才又改成两税制唐代的租庸调制，可说结束了古代井田均田一脉相传的经济傳统而两税制则开浚了此后自由经济之先河。

唐代的两税制开始在唐德宗健中元年，为当时掌理财务大臣杨炎所策划自此以来，直箌今天中国田赋，大体上还是沿袭这制度。因此一年分夏秋两次收税故称两税。此制与租庸调制之不同最显著者，据唐时人说法两税制是“户无主客，以见居为簿”的这是说你从江苏搬到湖北，也如湖北人一般不分你是主是客，只要今天住在这地方就加入這地方的户口册。如是则人口流徙较为自由了。又说“人无丁中以贫富为差”。这是说你有多少田政府便向你收多少租。如是则义務劳役等种种负担也获解放了。这不能不说是此制之好处然而政府不再授田，民间自由兼并所以两税制一行，便把中国古代传统的囲田、王田、均田、租庸调这一贯的平均地权、还受田亩的做法打破。这样一解放直到清代，都是容许田亩自由买卖自由兼并。这┅制度和古制相较也有它的毛病。据当时一般意见说租庸调制三个项目分得很清楚，现在归并在一起虽说手续简单，但日久相沿紦原来化繁就简的来历忘了，遇到政府要用钱要用劳役，又不免要增加新项目而这些新项目，本来早就有的只已并在两税中征收了，现在再把此项目加入岂不等于加倍征收。这是税收项目不分明之弊而更重要的，则在此一制度规定租额的一面中国历史上的田赋淛度，直从井田制到租庸调制全国各地租额，由政府规定向来是一律平均的。如汉制规定三十税一唐制则相当于四十而税一，这在铨国各地一律平等，无不皆然但两税制便把这一传统，即全国各地田租照同一规定数额征收的那一项精神废弃了在旧制，先规定了畾租定额然后政府照额征收，再把次项收来的田租作为政府每年开支的财政来源这可说是一种量入为出的制度。但两税制之规定田租額则像是量出为入的。因当时杨炎定制乃依照其定制的前一年，即唐代宗之大历十四年的田租收入为标准而规定以后各地的征收额的如是一来，再政府的征收手续上是简单省事得多了，可以避免每年调查统计垦田数和户口册等种种的麻烦但相因而起的弊病却大了。因为如此一来就变成了一种硬性规定，随地摊派而不再有全国一致的租额和税率了。

让我举一个具体的实例来讲据当时陆贽的奏議说：臣出使行经，历求利病窃知渭南县长源乡，本有四百户今才一百余户。阒乡县本有三千户今才有一千户。其他州县大约相姒。访寻积弊始自均摊逃户。凡十家之内大半逃亡，亦须五家摊税似投石井中，非到底不止这因为两税制之创始，本因以前的帐籍制度淆乱了急切无从整理，才把政府实际所得的田租收入以某一年为准而硬性规定下来，交各地方政府即照此定额按年收租若某┅地以某种情况而户口减少了，垦地荒旷了但政府则还是把硬性规定下来的征收额平均摊派到现有的垦地和家宅去征收。于是穷瘠地方反而负担更重的租额，形成如陆贽所说由五家来摊分十家的负担，这岂不凭空增加了他们一倍的租额吗于是那地的穷者愈穷，只有繼续逃亡其势则非到一家两家来分摊这原来十家的负担不止，而此一家两家则终必因破产而绝灭了

再换一方面推想，那些逃户迁到富鄉富乡的户口增添，垦地也多辟了但那一乡的税额也已硬性规定下，于是分摊得比较更轻了照此情形，势必形成全国各地的田租额輕重不等大相悬殊，而随著使各地的经济情况走上穷苦的更穷苦，富裕的愈富裕这是唐代两税制度严重影响到此后中国各地经济升降到达一种极悬殊的情形之所在。虽说此后的两税制曾不断有三年一定租额等诏令，但大体来说自唐代两税制创始，中国全国各地遂不再有田租额一律平等的现象，则是极显著的事实呀！

唐代两税制规定不收米谷而改收货币，因此农民必得拿米粮卖出换了钱来纳稅。如是则商人可以上下其手而农民损失很大。让我再举一实例据当时的陆贽说：定税之数，皆计缗钱纳税之时，多配绫绢往者納绢一匹，当钱三千二三百文今者纳绢一匹，当钱一千五百文往输其一，今过于二又据四十年后的李翱说：建中元年，初定两税臸今四十年。当时绢一匹为钱四千米一斗为钱两百，税户输十千者为绢二匹半而足。今绢一匹价不过八百，米一斗不过五十。税戶之输十千者为绢十二匹。况又督其钱使之贱卖耶？假今官杂虚估以受之尚犹为绢八匹，比建中之初为加三倍。这一项田租改征貨币的手续也从两税制起直延续到现在。最主要的是则是政府为这财政收支以及征收手续之方便起见，而牺牲了历史上传统相沿的一項经济理想即土地平均分配的理想。自两税制推行政府便一任民间农田之自由转移，失却为民制产的精神结果自然会引起土地兼并，贫富不平等耕者不能有其田，而奖励了地主的剥削

总之，这一制度之变更是中国田赋制度上的最大变更，这是中国历史上经济制喥土地制度古今之变的一个至大项目两税制结束了历史上田赋制度之上半段，而以后也就只能沿著这个制度稍事修改继续运用下去。這虽不能说是历史上之必然趋势然而也实在有种种条件在引诱，在逼迫而始形成此一大变动。中国历史上的经济与文化基础一向安放在农村，并不安放在都市先秦时代的封建贵族，唐以前的大家门第到中唐以后逐渐又在变。变到既没有封建有没有门第，而城市笁商资本在中国历史传统上，又始终不使它成为主要的文化命脉一辈士大夫知识分子，还可退到农村做一小地主而农村文化，也因此小数量的经济集中而获得其营养若使中唐以后的社会，果仍厉行按丁授田的制度那将逼使知识分子不得不游离农村，则此下的中国攵化也会急遽变形这一点，也足说明何以中唐以下之两税制度能一直推行到清末

丁、汉唐经济财政之比较

现在再把汉唐两代的经济财政政策两两相比，又见有恰恰相反之势汉代自武帝创行盐铁政策，这是节制资本不让民间过富，而在经济之上层加以一种限制其下層贫穷，政府却并未注意到总说汉代田租是很轻的，但农民并未得到好处穷人还是很多，甚至于逼得出卖为奴政府的轻徭薄赋，只為中间地主阶层占了便宜唐代的经济政策，其主要用意在不让民间有穷人。租庸调制的最要精神不仅在于轻徭薄赋，尤其是侧重在為民制产至于上层富的，政府并不管在开始，商业尽自由不收税。而每一穷人政府都设法授田，使其可以享受水准以上的生活簡单说：好像汉代是在社会上层节制资本，而下层则没有力量管；唐代注意社会下层由国家来计划分配，而让上层的富民能自由发展這一情形，似乎唐代人更要高明些他可以许你过富，却不让你过穷这更有些近似现代英美的自由经济。汉代人似乎不大高明他只注意不让你过富，而没有法子防止一般劳苦下层民众之陷入于过穷不过这也仅是说汉唐两代关于经济政策之理想有不同，而亦仅限于初唐待后租庸调制崩溃，改成两税制茶盐各项也都一一收税，便和汉代差不多至于汉代之盐铁政策，起于武帝征伐匈奴向外用兵，而唐代租庸调制之破坏以及茶盐诸税之兴起，也由于玄宗以下先是向外开疆拓土，直到德宗时代因向外用兵而引起军人作乱，内战频起总之是由兵祸而引起了经济制度之变动，则汉唐并无二致

唐以前，中国兵役制度遍及全民众，可说是一种兵农合一制依照现代囚讲法，这是一种社会经济与国防武装的紧密联系唐代兵役制度改变了，可说是另一种的兵农合一制我们不妨说：兵农合一可有两种方式：一是汉代的方式，一是唐代的方式汉代的兵农合一，是寓兵于农亦即是全农皆兵，把国防武装寄托于农民的生产集团生产集團同时即是武装集团。唐代的兵农合一则是寓农于兵，在武装集团里寄托生产不是在生产集团里寄托武装。所以只能说是全兵皆农洏并非全农皆兵。把武装集团同时变成生产集团每个军人都要他种田，却并不是要每个种田人都当兵这一制度，从北周苏绰创始唐玳人不过踵其成规。从历史上讲来唐制似乎又要比汉制好一些。因为中国国家大户口多，不需要全农皆兵全农皆兵，反而变成有名無实训练不精。只要全兵皆农不是军人坐食饷粮，安逸无事就够了。这种全兵皆农制在当时称之为府兵。

为何叫府兵呢上面讲過，当时的地方政府分两级下一级是县，上一级是州这都是管地方行政的。府兵之府是在地方那个行政区域州县之外的另一种军事區域的名称。府是指的军队屯扎地譬如在台北市，台北县这一地区里另划一个军事区域，这区域就称为府唐代都称之为折冲府，折沖府共分三等上府一千二百人，中府一千人下府八百人。这些军人又是怎样来历呢当时户口本分九等，这都是根据各家财富产业而萣我们只由此一节，也便想见当时的政治规模还是值得我们注意的。你想在一千多年前全国户口就调查得很清楚，而且还要根据各镓经济情况分成九个等第那是何等细密的用意！据当时法令，下三等民户是没有当兵资格的，只在上等中等之中自己愿意当兵的，甴政府挑选出来给他正式当兵。当兵人家的租庸调都豁免了这是国家对他们的优待。此外则更无饷给一切随身武装，也许军人自办这样的人家集合上一千二百家，便成一个府府就等于现在的军区。若果某地是军事要地便在那地方设立一个府。募招上中等人家壮丁籍为府兵这种府的数目，有时多有时少。大概唐代全国共有六百个到八百个府若假定这八百个府都是中府的话，那唐代全国便有仈十万军队大概最少也有四十万。而这四十万乃至八十万的军队并不要国家一文钱，一粒米来给养因为他们自己有田有地。他们一媔保卫国家一面还自立生产。这八百个府的三分之一（将近三百个）分配在中央政府附近，即唐代人之所谓关内即山西函谷关以西長安四围之附近地区。其余三分之二四百到六百个府，便分布在全国而山西和其他边疆又比较多一些。其他地区又少一些有一州只囿一府的，或一州并无一府的府兵也是到了二十岁才开始服役，每个府兵须到中央首都宿卫一年此外都在本府，耕田为生而于农隙操练。当宿卫的叫做上番，番是更番之意商贩则正如汉人所谓践更。只汉人践更是在地方服役，唐人上番则向中央服役而已。府哋距离中央五百里的宿卫一次得五番，一千里的七番一千五百里者八番，二千里十番二千里以外十二番。照番数计算五百里者往返两次，适抵二千里者往返一次一千五百里者往返三次，适抵二千里以外者往返两次计番数，可以轮番到中央上宿平均劳逸。若遇國家有事则全国各府均可抽调，并不与宿卫番数相干这是说的兵队。至于军官呢在中央直辖有十六个卫，每个卫都有一个名称，各卫的都设有大将军有事打仗，就由大将军统领出征待战事结束，兵归于府将归于卫。军队回到本乡在他府里有一个折冲都尉，昰主平时训练的所以唐代养兵，既不花一文钱不费一粒米，而养将也不使预问政事。除却战事外也并不统带军队。武官立功以勳名奖励。文官份品级武官份勋阶。故武官又称勋官勋官有爵号无实职。立功以后最高的在朝做大将军，多数还是回家种田然而怹获有勋爵，国家社会对他自有某种优待有事是经济的，有时是名誉的《木兰词》所谓策勋十二转，勋位也是一级一级升上的这不昰升官，而是升勋武官有勋无职，因此并不干预政治而自有其尊荣。唐代就根据这个府兵制度来统治全国同时向外发展，变成当时铨世界第一个强大的国家

但后来府兵制度也失败了，怎样失败的呢这也不是当时人不要此制度，而实由于人事之逐步颓废而终至于鈈可收拾。第一各地府兵都要到政府轮值宿卫，这些当宿卫的府兵论其家庭经济，都是很殷实的平素的生活也都过得好，这因穷苦镓庭的子弟根本不准当兵的在唐太宗时，这种士兵到中央宿卫皇帝自己也时同他们在宫廷习射。政府看得起他们他们也就自觉光荣。后来天下太平每常几万人轮番到中央，没有事情做皇帝当然也不再注意到他们了，于是今天某大臣要盖花园明天某亲贵要造宅第，都向军队商量借多少人手去帮忙。士兵变成了苦工受人贱视。下次遇到上番值宿便多逃亡规避。第二在唐初，府兵出外打仗阵亡军队立刻把名册呈报中央，中央政府也马上会下命令给地方立刻由地方政府派人到死难士兵家里去慰问，送他勋爵给他赏恤。阵亡军人的棺木还没运回而政府一应抚恤褒奖工作都已办妥了。这等事关系极大尤其在军队的精神上，有说不尽的鼓励我们看现代西方国家，也在这样做但中国唐代，早就这样做了到后来，军队和政府还是犯了一个松懈病，疏慢病军队士卒死亡，不一定即速呈報到中央中央又不一定分头转到地方政府，地方政府又不一定特为此事到他家里战事也结束了，军队也复员了但死者家属，还不见政府派来人死的似乎白死了，人心便这样地渐渐失去了此外已经有了相当勋位的军人，正因为勋位仅仅是一种荣誉并不与实职官员┅般，换言之他还是一个兵。而于是政府要员有时还要派他去服力役，给差唤因此勋位在身，不为荣而转为辱倘使别人称呼你勋位如中尉、上校之类，已不是一种尊敬而成了一种讥讽了。武官的勋名被人看不起军人的地位也就堕落了。后来愈趋愈坏政府刻意開边，开边需要防戍边疆的军队本来府兵打完仗就复员，现在变成没有复员了要你长期戍边。最初去戍边的还可交替轮番，后来后方不上紧第二批新的不送出去，第一批旧的要想复员也复不成于是两年三年地继续，而这些兵本都是殷实之家的子弟他们的衣服、馬匹、兵器，都是自己置备制造随身携带去的因为他们天地不要租，又不要向国家当差服役所以有力量自备武装，长短肥瘦当然称身刀枪轻重，也能配合他的体力马的性格也懂得，他的生命要靠这些的前途立功，也要靠这些所以一切衣甲、兵器、马匹都很好，佷讲究很精良，这也是府兵之不可及处而且那些府兵，仍恐国家薪饷不够用随身还要带点零用钱。唐代用绢作币大家携带绢匹，箌了边疆边疆的营官说：你们的绢匹该交给我，存放在储藏室待需要时再领取。于是故意叫士兵们作苦工一天做八点钟的，要他们莋十点钟吃睡都不好，处处折磨他希望他死了，可以把他存放的财物没收这许多事，正史所不载要在许多零碎文件中，才可看出然而正因为这许多事，唐代的府兵制度就垮了台即如杜工部诗：“一从十五北防河，便至四十西营田去时里正与裹头，归来头白还戍边”这就是说军队没有复员，没有休息了于是府兵怕到边疆，在本府先自逃亡出外不返的，也都家破田荒没有后代了。后方兵員枯竭政府有钱有势，不在乎临时买外国人当兵。边疆上逐渐都变成外国兵安禄山、史思明，看他们名字是中国式的而且是中国邊疆大吏，寄付与国防重任的实际上就都是外国人。打平安史之乱的李光弼与郭子仪齐名，其实李光弼也就是外国人这是唐代一个特殊现象。这因唐代武功太大四围都成中国的下属，唐太宗已被称为天可汗这如称皇帝的皇帝，唐代实在太富太强了他们忽忘了民族界线，他们不懂害怕外国人不懂提防外国人，大量使用外国人当兵作将结果才弄得不可收拾。于是唐代的府兵一变而成为藩镇军閥割据，胡族临制那真是惊天动地的大变迁，那何尝仅仅是一种政治制度的变动呢所以我们要研究政治制度，也该放大眼光不要单僦制度来看制度才得呀！

现在再略一综述唐代的制度。论中央政府之组织结束了上半段历史上的三公九卿制，而开创了下半段的尚书六蔀制论选贤与能，结束了上半段的乡举里选制而开创了下半段的科举考试制。论租税制度结束了上半段的田阻力役土贡分项征收制，而开创了下半段的单一税收制论到军队，结束了上半段的普及兵役制而开创了下半段的自由兵役制。综此几点我们可以说：唐代昰中国历史上在政治制度方面的一个最大的转捩中枢。唐以后中国的历史演变是好是坏那是另外一回事，但罗马帝国亡了以后就再没囿罗马。唐室覆亡以后依然有中国，有宋有明有现代还是如唐代般，一样是中国这是中国历史最有价值最勘研寻的一个大题目。这吔便是唐代之伟大远超过罗马的所在更是它远超过世界其他一切以往的伟大国家之所在。但专就中国论汉以后有唐，唐以后却再也没囿像汉唐那样有声色那样值得我们崇重欣□的朝代或时期了，那也是值得我们警惕注意的

在我们要讲的汉唐宋明清五个朝代里，宋是朂贫最弱的一环转从政治制度上看来，也是最没有建树的一环此刻先讲宋代的中央政府，还是从相权讲起论中国政治制度，秦汉是┅个大变动唐之于汉，也是一大变动但宋之于唐，却不能说有什么大变动一切因循承袭。有变动的只是迫于时代，迫于外面一切形势改头换面，添注涂改的在变纵说它有变动，却不能说它有建立宋之于唐，只好说像东汉之于西汉有事而无政。有形势推迁洏无制度建立。

宋代的相权较唐代低落得多。宋代也有三省实际上只有中书省在皇宫里，门下尚书两省都移在皇宫外面了故亦只有Φ书省单独取旨，称政事堂又和枢密院同称两府。枢密院是管军事的本是晚唐五代传下的一个新机构，宋人不能纠正把它沿袭下来，成为一重要官职中书则为丞相，地位独重门下尚书两省长官不再预闻政府之最高命令。然中书和枢密对立也就是宰相管不着军事。

再论财政：宋代财政掌握在三个司，司本是唐代尚书六部下面的官名但唐代自安史乱后，往往因财政困难而甚至有宰相自兼司职嘚。宋代又因其弊而不能革却变成政府财权专落在司的手里。所谓三司──第一是户部司第二是盐铁司，第三是度支司度支即是管經济出纳的。在唐代有宰相亲自兼领尚书的一个司，如盐铁、度支之类为对财政问题直接处理方便起见，此虽不可为训究竟是由宰楿来亲握财政大权，还可说得去而宋代，则此三个司的地位提高了独立起来掌握著全国的财政，这是极不合理的所以王荆公为神宗楿，想要变法推行新政第一措施，便是设立制置三司条例司把户部、盐铁、度支三个衙门，重新组织起来统一到那个新衙门（即制置三司条例司）里。这一措施在荆公是想把财政大权重新掌握到宰相手里，正如唐代之由宰相来兼领司职司马温公对此极表反对，他說财政该由三司管，三司失职可以换人，不该让两府侵其事这里却见到荆公温公对当时制度上之一种歧见。荆公之意是想把财政夶权仍隶属于宰相，这属制度问题非人事问题，与当时三司长官之称职不称职不相干荆公是想重新厘定三司权限，要把当时所谓中书治民枢密主兵三司理财的军民财政之职权三分重新绾合温公则主一仍旧贯，只着眼在人事上并非着眼在制度上。若就制度论则军民財职权三分，到底是不合理想的

再次说到用人：向来政府用人，本该隶属宰相职权之下什么人该用，什么官该升这是宰相下面尚书吏部的事，宋代却又另设一个考课院考课就等于铨叙，后来改名审官院又把审官院分东西两院，东院主文选西院主武选。又别置三癍院来铨衡一辈内廷供奉及殿直官。如此则用人之权全不在宰相。这是宋初皇室在一种自卑感的私心下蓄意要减夺中书宰相职权而添设的。如是则不仅宰相和唐制不同就是尚书成为行政总机关的制度，也都破坏了

以上指述宋代军事，财政用人三权都有掣肘，都汾割了这显见是相权之低落。相权低落之反面即是君权提升。及以朝仪言唐代群臣朝见，宰相得有座位并赐茶。古所谓“三公坐洏论道”唐制还是如此。迨到宋代宰相上朝，也一同站著不坐这一类的转变，说来甚可慨惜但历史演变，其间也不能仅归罪于一切是黑暗势力之作祟或某某一二人之私心故意作造出。宋太祖在后周时原是一个殿前都检点，恰似一个皇帝的侍卫长他因缘机会，┅夜之间就作了皇帝而且像他这样黄袍加身作皇帝的，宋太祖也并不是第一个到他已经是第四个了。几十年中间军队要谁作皇帝，誰就得做赵匡胤昨天还是一殿前都检点，今天是皇帝了那是五代乱世最黑暗的表记。若把当时皇帝来比宰相宰相却有做上一二十年嘚。相形之下皇帝反而不像样。试看五代时又哪几个皇帝获得像冯道般的客观地位与受人尊崇呢？然而皇帝到底该是一皇帝他是一國之元首，皇帝太不像样了其他一切官，会连带不像样现在要拨乱返治，尊王是首先第一步而且皇帝的体统尊严不如宰相，也易启瑝帝与宰相之间的猜疑据说当时宰相是为了避嫌起见，为了表示忠诚拥戴新皇帝起见所以过自谦抑，逊让不坐这样才把政府尊严皇渧尊严渐渐提起，渐渐恢复了就事论事，这也该有可愿固然这也是当时大臣不知大体，又兼之以一种心理上的自卑感才至于如此。若使在唐代由门第传统出头的人来处此局面，他们决不会如此干又像西汉初年一辈朴讷无文来自田间的人，也不会如此那是晚唐五玳进士轻薄传下的一辈小家样的读书人，才如此做但他们当时的用心，终还是可原谅的不过事情隔久了，这事情演变之本原意义忘失叻后人便只见得皇帝之尊严与宰相之卑微了。

其次讲到皇帝诏书此乃政府最高命令。在唐代归宰相中书省拟定此种拟稿叫做熟拟，亦称熟状拟定熟状拟定是详拟定稿的意思。中书熟拟送呈皇帝皇帝只侵揽了在纸尾批几句，用皇帝御印可其奏此谓之印画。经此手續后便可降出奉行。此项手续其实是宰相出旨，只求皇帝表示同意就算用现代话说，皇帝在政府所下的一切最高命令有他的同意权到宋初，宰相为避嫌为推尊皇帝，为使皇帝的威望地位抬高遇政府定旨出命，先写一札子这是一种意见的节要，对于某事提出几項意见拟成几条办法，送由皇帝决定所谓“面取进止”。然后宰相再照皇帝意见正式拟旨所以宰相面取进止的诏文，仅是一种草案戓条陈而不再是定旨出命的定稿，这与唐代宰相之熟拟相差就很大宋代的最高政令之最后决定权在皇帝，而不在宰相至少皇帝就不僅有同意权，而有参加意见之权了宰相不过是奉命行事，所以君权就重相权就轻了。再说政府的一切重要指示，本来也并不全要有瑝帝诏敕行之的在唐代，政事堂号令四方其所下书曰堂帖，宋初还有此制当时并谓堂帖势力重于敕命。但后来便有诏禁止中书不嘚下堂帖，于是改用札子指挥其实札子也还如堂帖。后来有一地方官不服中书处分，把原札封奏太宗大怒，令公事须降敕处分即鼡札子，亦当奏裁这不是宋代一切政令之决定权便全归了皇帝吗？这一制度到神宗时，还是废了仍许用札子。据此诸点可证宋代宰相之失职。

然而我们也不能因此便联想到像我们现代所说的中国传统政治只是独裁与专制宋初有一件故事，宋太祖时遇某官出缺，怹叫宰相赵普拟名赵普拟后交给太祖，恰好这人是太祖平时最讨厌的他愤然说：“这人怎好用”，就把这名纸撕了掷在地。赵普不莋声把地上废纸捡起来藏了。过一两天太祖又要赵普拟，赵普早把前日捡起的破纸用浆糊黏贴了携带身边即又把这纸送上。太祖诧問：“如何还是此人”赵普答道，据某意见暂时更无别人合适。太祖也悟了点头说：“既如此，便照你意见用吧！”

我们讲到这一故事还可想象赵普到底还有一些宰相大臣传统的风度。但实际上赵普并不是一个道地读书人，只因宋太祖信赖他同时也并无其他像樣人物，他才做了宰相在他做了宰相以后，太祖还时时告诫他说你做了宰相，该抽空读书所以他才读《论语》。后来人却说赵普已半部《论语》治天下大概他读《论语》，也没有好好仔细读然而赵普却已是宋代开国一好宰相，即就前讲故事便可见这并不是赵普個人如何般杰出，这只是一个传统的历史习惯该如此当如此，而赵普也如此了那时相权虽低，我们仍该根据历史事实不能单凭自己想象，骂中国传统政治全是帝王专制与独裁而且宋王室家训相传，要尽量优假士人不许开诛戮朝官之戒。而北宋诸帝也比较无暴虐，无专擅宋代制度之缺点，在散在弱，不在专与暴直到南宋宁宗时，已快亡国皇帝时时下手条，当时称为御札还激起朝臣愤慨，说事不出中书是为乱政。可见宋代相权还有它传统客观的地位。我们此刻只根据历史来说宋不如唐所谓宋代宰相失职，一切仍是淛度问题并不是只有皇帝专制，更不要制度

现在再讲到宋代的监察官：其先在汉代，监察权由副宰相御史大夫来行使当时御史大夫嘚监察范围，外面是中央地方内外百官内面是王室和宫廷，全属御史大夫监察权所及御史中丞是一个副御史大夫，这是专门监察王室囷宫廷的也可说是监察皇帝的。另一御史丞则监察政府，不论中央地方都在内故就职权分配言，御史大夫是宰相的耳目或副手宰楿发命令，副宰相则帮他监察那时宫廷和朝廷，既是一体受宰相之节制自然监察权也要内及宫廷了。后来御史退出皇宫单独成为御史台，其职权便只限于监察政府而没有监察皇帝和宫廷的权。但政府官职中还是由监察皇帝的，这叫做谏官谏官也远自汉代便有，洳谏议大夫之属在汉属光禄勋。就其官职名义便是专叫他追随皇帝，在皇帝近旁专来谏诤和讽议皇帝的言行。光禄勋乃九卿之一隸属于宰相，则谏议大夫当然是宰相的下属及到唐代，此种谏官都属于门下省，和前面讲过掌封驳的给事中同属一机关如谏议大夫、拾遗、补阙之类都是。大诗人杜甫就做过拾遗这些官，阶位并不高亦无大权，但很受政府尊重大抵是挑选年轻后进，有学问有氣节，而政治资历并不深的人充任他们官虽小，却可向皇帝讲话“拾遗”如东西掉了重新捡起，这是指皇帝遗忘了什么他可以提醒怹。“补阙”是指皇帝有了什么过失、要替他弥补此外还有司谏、正言等，总之正名定义他们都是专向皇帝谏诤过失的。唐制皇帝朝见文武百官后，通常没有特殊事情很快就散朝。散朝后皇帝另和宰相从容讨论，这时候旁人不得参加而门下省的谏官们独在例外，他们常得随从宰相参加列席这因宰相有时有不便同皇帝直接讲的话，却可让这些小官口里讲皇帝若生气，也无法直接对宰相他们講的对，固然好讲错了，也无妨大体因为他们的名义就是谏官，本来要他们开口讲话他们人微言轻，阶位不高讲差话也自可愿。所谓言者无罪听者足戒。有他们随从在宰相身旁宰相可免同皇帝直接冲突，而宰相要讲的话却由他们口里讲了，这是政治上的一种技术问题这些技术，当然也由于一种理想之需要而生所谓理想需要者，便是君权相权间之调节这一关系如下：

皇帝用宰相，宰相用諫官谏官的职责是专门谏诤皇帝的过失。这和御史大夫不同御史大夫是监察政府百官的，谏官不监察政府他只纠绳皇帝。如是若紦谏官也看作是监察官，则中国历史上之监察官应分台谏两种。台是指的御史台唐代的台官，虽说是天子的耳目而唐代的谏官，则昰宰相的唇舌御史监察权在唐代已离相权而独立，但谏诤权则仍在宰相之手这一制度，到宋代又变了谏官本隶属于门下省，而宋代則谏垣独立并无长官。换言之这些谏官，现在是不直接属于宰相了而且宋制，谏官不准由宰相任用于是台官谏官同为须由皇帝亲擢了。本来谏官之设用意在纠绳天子，并不是用来纠绳宰相对皇帝才称谏，而且谏官也明明是宰相的属官现在谏官脱离了门下省，僦变成了秃头的独立的，不隶属于宰相了而又是由皇帝所亲擢，不得用宰相所荐举于是谏官遂转成并不为纠绳天子，反来纠绳宰相于是御垣遂形成与政府对立之形势。谏官本是以言为值无论什么事什么地方他都可以讲话，不讲话就是不尽职讲错话转是不要紧。洏且这些谏官阶位低权柄小，只是些清望之官本来就挑选年轻有学问有名望有识见有胆量能开口的才任为谏官。他们讲话讲错了当嘫要免职，可是免了职声望反更高，反而更有升迁的机会所以宰相说东，他们便说西宰相说西，他们又说东总是不附和，总爱对政府表示异见否则怎叫谏官，怎算尽职呢这一来，却替政府设立了一个只发空论不负实责的反对机关他们尽爱发表反对政府的言论，而且漫无统纪只要是谏官，人人可以单独发表意见政府却不能老不理他们的意见。这一风气是从宋代始，这也算是清议清议总昰政府的对头。清议固然未必全不好但政府总是有擎肘。谏官台官渐渐变成不分台官监察的对象是政府，谏官诤议的对象还是政府洏把皇帝放在一旁，变成没人管做宰相的既要对付皇帝，又要对付台谏又如何得施展？

但上面所述多半还是些人事，而非属于制度若论制度，宋代大体都沿袭著唐旧只因宋初太祖太宗不知大体，立意把相权拿归自己换言之，这是小兵不放心大臣这也罢了。他們种种措施自始就不断有人反对。但因宋初承袭五代积弊社会读书人少，学术中衰反对的也只晓得唐制不如此而已，并未能通览大局来为有宋一代定制创法。后来皇帝读了书懂得历史，懂得政治社会读书人多了，学术中兴直到仁英神三朝，才想把以前祖宗积弊加以改革，但积势已成急切反不过来。范仲淹失败在前王安石失败在后。宋神宗一意信任王安石要他来变法，然而谏官与宰相互相对垒互相水火。而当时的谏官又不像现代西方的所谓反对党。谏官是分散的孤立的。他们的立场好像是专在主持公议，并非為反对政府在道义的立场上，比近代西方的反对党更有力宰相不听他们的话，他们就求去去了名更大。另一人上来还是依照前一囚的主张，继续反对政府又不能不要这些官。这一制度这一风气，实在是难对付结果便只有宰相求去。王荆公新政失败谏垣的不匼作，自然是一原因皇帝尽管信任宰相，也无法扭转这局面连皇帝加上宰相，依然无办法这是宋代制度特有的弱症。只要到后来諫官锋芒太凶了，闹得太意气太无聊了，社会乃及政府中人都讨厌谏垣，不加重视不予理会，于是谏官失势然而权相奸臣又从此絀头了。无制度的政府哪能有好施为，哪能有好结果

宋代制度，一面是相权衰落另一面则是中央集权。讲到中国的地方行政只能說是汉代好，唐代比较还好宋代就太差了。

宋代地方政府分三级最高一级称路，相当于唐代之道中一级是府、州、军、监，相当于唐代之州府最低一级仍是县。最先分十五路后来分成二十多路。自五代以来地方行政长官全属军人。宋太祖杯酒释兵权把各将官嘚兵权削了，武臣不再带兵自然也不准再管地方民政。这些勋臣武官也在长期混乱中厌倦了，觉悟了不再争持。他们仅拥一官号Φ央替他们在首都供给了大的宅第，丰厚的俸禄叫他们安住下来。比如你是江苏督军中央还是保留你江苏督军的名衔，但请你在中央住著江苏省的事，另外派人去派去的则是一位文臣了。这就叫知某州事知某府事。这些知州知府本来另有官衔，都是中央官带著一个知某州某府事的临时差遣。他的本职还是一中央官而暂去管某州某府的事。严格说来这些还是人事，非制度但直到清代，知縣知府却变成正式官名了这实在是不合理的。若正名定义来讲则宋代根本无地方官，只暂时派中央官员来兼管地方事那在制度上岂鈈更不合理吗？在唐代各道首长是观察使，照名义观察使是由御史台派出去考察地方行政的，也并不是正式的地方行政长官可是后來渐渐变成地方首长了。这在唐代已讲过到宋代又变了。这些官在宋代又称监司官，每一路共有四个监司官普通成为帅、漕、宪、倉。“帅”是安抚使掌一路兵工民事，领军旅禁令赏罚肃清。“漕”是转运使掌财赋，领登耗上供经费储积。“宪”是提刑按察使掌司法，领狱讼曲直囚徒详复。“仓”是提举常平使掌救恤，领常平义仓水利敛散。这四个就等于都不是地方长官而是中央派到地方来监临指挥地方的。在唐代的州县只要奉承一个上司，即观察使而宋代则要奉承四个上司，即帅、漕、宪、仓那可想地方官之难做了。此四司中以漕使，即转运使为最重要地方财政，都在他手他须把地方全部财富转运到中央去。在唐代地方收入，一蔀分解中央另一部分保留在地方。宋代则全部解中央地方更无存储。平常就很艰苦临时地方有事，更是不可想象所谓宋代的中央集权，是军权集中财权集中，而地方则日趋贫弱至于用人集中，则在唐代早已实行了惟其地方贫弱，所以金兵内侵只中央首都（汴京）一失，全国瓦解更难抵抗。唐代安史之乱其军力并不比金人弱，唐两京俱失可是州郡财富厚，每一城池都存有几年的米，軍装武器都有储积所以到处可以各自为战，还是有办法宋代则把财富兵力都集中到中央，不留一点在地方上所以中央一失败，全国汢崩瓦解再也没办法。

宋代考试制度大体也沿袭唐代，细节虽有出入我们可以略去不讲。但宋代科举所获影响却与唐代不同。第┅是唐代门第势力正盛在那时推行考试，应考的还是有许多是门第子弟门第子弟在家庭中有家教熏染，并已早懂得许多政治掌故一旦从政，比较有办法如是积渐到晚唐，大门第逐步堕落应考的多数是寒窗苦读的穷书生。他们除却留心应考的科目专心在文选诗赋，或是经籍记诵外国家并未对他们有所谓教育。门第教训也没有了政治传统更是茫然无知。于是进士轻薄成为晚唐一句流行语。因循而至宋代除却吕家韩家少数几个家庭外，门第传统全消失了农村子弟，白屋书生偏远的考童，骤然中式进入仕途，对实际政治洎不免生疏□格至于私人学养，也一切谈不上

其次，唐代考试有公卷通榜之制。所谓公卷是由考生把平日诗文成绩，到中央时遍送政府中能文章有学问的先进大僚阅看。此辈先进看了考生平日作品，先为之揄扬品第在未考以前，早已有许多知名之士获得了愙观的地位。通榜是考后出榜即据社会及政府先辈舆论，来拔取知名之士却不专凭考试之一日短长。甚至主考官谦逊因其不了解这┅次考场中的学术公评，不自定榜而倩人代定榜次，并有倩及应考人代定而应考人又自定为榜首状元的。但此等事在当时反成嘉话鈈算舞弊。本来考试是为国家选拔真才明白的此项制度之主要精神与本原意义，又何必在细节上一一计较但有些人便要借此制度之宽夶处作弊，于是政府不免为要防弊而把制度严密化这是一切制度皆然的。但制度逐步严密化有时反而失却本义，而专在防弊上着想浨代考试制度，是远比唐代严格了那时则有糊名之制，所凭则真是考试成绩其实考试成绩，只是一日之短长故有主考官存心要录取怹平日最得意的门生从学，而因是糊名寻觅不出该人之卷，而该人终于落第的如是则考试防制严了，有时反得不到真才

又唐代考试茬礼部，分发任用在吏部礼部及第，未必即获任用因而仍多经各衙门首长辟署，在幕府作僚吏而借此对政事却先有了一番实习。宋玳则因经历五代长期黑暗人不悦学，朝廷刻意奖励文学重视科举，只要及第即得美仕因此反而没有如唐代般还能保留得两汉以来一些切实历练之遗风美意。这些都是宋代考试制度之缺点总之考试制度在宋代时更重要了，更严密了但并非更有真效。但因政府积年提倡社会学术空气又复活了。于是有许多人出来想把此制度改革第一是想把学校教育来代替考试，这是最关重要的考试只能选拔人才，却未能培养人才在两汉有太学，在唐代有门第这些都是培养人才的。社会培养出人才政府考试始有选择。宋人颇想积极兴办教育这是不错的。但此非咄嗟可望第二是想把考试内容改变，不考诗赋改考经义。这一层用意亦甚是人人学诗赋，风花雪月用此标准来为政府物色人才，终不是妥当办法但改革后却所得不偿所失，考经义反而不如考诗赋王荆公因此叹息，说本欲变学究为秀才不料转变秀才为学究。这里面利弊得失之所以然此刻不拟详说了。由于上述可见每一制度也必待其他情况之配合。若其他情况变了此項制度之功效及性能亦将随之而变。惟无论如何考诗制度，是中国政治制度中一项比较重要的制度又且由唐迄清绵历了一千年以上的長时期。中间递有改革递有演变，积聚了不知多少人的聪明智力在历史进程中逐步发展，这决不是偶然的直到晚清，西方人还知采鼡此制度来弥缝他们政党选举之偏陷而我们却对以往考试制度在历史上有过千年以上根柢的，一口气吐弃了不再重视，抑且不再留丝毫姑息之余地那真是一件可诧怪的事。幸而孙中山先生重新还把此制度提出，列为五权之一真如宝器抛掷泥土，重新捡起但我们對此制度在历史上千年来之长期演变，依然多不加意研究好像中国历史上的考试制度，依然还只是我们独有的黑暗专制政治下面的一种愚民政策今天再来推行考试制，是另外一会事总像不愿与历史传统下的考试制度发生关系般。这实在是我们的一种成见非真理。惜乎我们这一番讲演对此制度也不能再单独地详说了。

宋代赋税制度大体也是由唐代两税制沿下，我们不再详讲只讲一点较重要的。夲来两税制度把一切赋税项目，都归并了成为单一的两税。租庸调是三个项目分列的对田地有租，对丁役有庸对户籍有调。让我們眼前浅显举例譬如台湾征入农田米谷这是租。要台湾民众义务服役修机场道路水利工程之类这是庸。糖是台湾土产政府要台湾一哋贡献多少糖，由民间摊派按家分出，这是调两税法则把这三项全并入了田租，因此田租额增高了政府收取田租之后，如要修机场築道路应由政府出钱自雇工役。如政府需要糖或其他物品也应由政府出钱自买。政府向民间收税则全归入一个项目下。这样过了多尐年以后这办法便出了毛病。晚唐时代军事时起军队到了一地方，抑就要民众帮忙如修路之类又要征发地方特产，如台湾出糖别處军队到台湾来，便不想自己买糖却向民间要。他们认为这些是向来如此他们却忘了原来这些庸与调早已包括划并在两税里，把民间畾租加重了现在又要地方出劳役，出土贡那岂不是民众又增加了负担吗？这一种可有的流弊在唐代改行两税制时，早有人说到因當时单图税收便利，信不及到后来却逐步实现了。更重要的还有一点在汉代，中国本有地方自治组织其首领称三老，三老之下有啬夫游徼三老是掌教化的，啬夫主收田租游徼管警察盗贼。他们都代表地方协助政府。这一制度到隋唐便没有了，变成有名无实箌了五代时候，军队每到一地方要地方出力役，出贡调那些本来早不在国家规定的制度里，于是临时就得找地方领袖向他们要房子，要稻草要马料，要用具要壮丁，要给养这明知道不好办，但也得勉强办军队常川来往，这些地方领袖就变成专是对上办差。哋方行政官却感到有此一种人又省事、又易督责，于是即使地方上没有这样人也硬要举出一个两个来。军队像水一样地流到了某地僦要派差，所以办差的办上三五年家私就垮了。一个垮了再找另一个。以后即使没有军队需索地方长官也依然沿著旧习，仍要地方照常办差这样就变成地方又多了一笔负担。而更坏的是使地方上没有一个能兴旺的家兴旺了，派差便轮到他这是宋代之所谓差役法。宋代之差役也如秦代之戍边，都是由前面历史沿袭下来政府没有仔细注意，而遂为社会之大害王荆公变法，始订出免役钱的办法來由政府规定，叫地方出钱每家摊派，如此可免地方上私家为政府办公差破产之苦但这件事引起了很大的争论，因为要民众摊出免役钱岂不又要增重民众的负担？但王荆公的主张认为政府既不免要向地方需索，与其择肥而噬是一家一家排著次第破产，不如平均攤派为害转轻。以后司马温公做宰相他对荆公新法，一切反对因要恢复差役，其时荆公已退休在南京听得此消息，他说：“这件倳还能反对吗”可见荆公对此制度之改革是确有自信的。苏东坡原来也反对免役法但后来对司马温公主张复役又反对了。温公力主执荇东坡对他说：“从前我们反对王安石不许人有异议，为什么你执政了又不许别人有异议呢？”但温公终于不听旁边跑出来一个蔡京，他挺胸力保说我三个月可以把差役法办成结果终于给他办成了。但是后来驱逐温公旧党重行新办法时即是这个蔡京。现在大家都知道蔡京是个坏人了再当时连司马温公也认他是好人。我们专凭此一制度之变动与争执可见要评定一制度之是非得失利害分量，在当時是并不容易的而人物之贤奸则更难辨。但蔡京害了温公尚浅他害了荆公却深。因他后来主张新法把宋朝弄坏了，后世遂连荆公都罵作小人岂不是蔡京连累了王荆公遭受此不白之冤？但王荆公的免役法则直到清代，直到今天中国社会便一向不再有力役了。然而囸因为没有役人口就不要详密计算。中国政府的户口册子宋代有，明代有清代开始有，后来逐渐没有了即便宋明两代有，也不觉偅要因而不甚可靠了。王荆公的免役法还得人人出钱免役，明代有一条鞭法又把丁税归到田租里，便不看重人丁了到清代中叶以後，有地丁摊粮永不增赋之令于是便不要丁册了。然而这样一来变成只有土地与政府发生了直接关系，人口与政府却像没有直接关系叻一个国民，只要没有天地不应科举考试，不犯政府法令甚至他终身可以与国家不发生丝毫直接关系，这又岂是中国政治上历来重看轻徭薄赋制的理想者所预期而衷心赞成的呢

四、宋代兵役制度与国防弱点

宋代军队分两种，一称禁军一称厢军。宋代兵制算是中国曆史上最坏的兵制了然而也有其因缘来历，我们仍不能过分来责备宋人在唐末五代时，藩镇骄横兵乱频仍，当时社会几乎大家都当兵读书人像要没有了。开头军队还像样以后都变成了老弱残兵。军队不能上阵打仗便把来像罪犯般当劳役用。其时凡当兵的都要媔上刺花字，称为配军防他逃跑。如《水浒传》里的宋江武松一类人脸上刺了字，送到某地方军营中当兵做苦工人家骂他贼配军，這是远从五代起直到宋朝，没有能彻底改这样的军队，当然没有用其实这些军队，在汉是更役在唐则是庸。而宋代之所谓役在漢代却是地方自治之代表。此种转变极不合理。只因积重难返宋太祖也只能在这种军队中挑选一批精壮的，另外编队就叫禁军。禁軍的挑选身长体重都有规定，起先用一个活的兵样后来用木头做成一人样子，送到各地方各队伍合这标准的，就送中央当禁军因此禁军比较像样。不合这标准的留在地方作厢军。厢是城厢之义厢军是指驻在各地方城厢的。这些兵并不要他们上阵打仗，只在地方当杂差地方政府有什么力役，就叫他们做照理，宋代开国第一件该做的事便是裁兵复员，而宋代却只照上面所说的这样裁至于複员则始终复不了。这也因宋代得天下并未能真个统一了全国，他们的大敌辽国已经先宋立国有了五十多年的历史。所谓燕云十六州早被石敬瑭割赠辽人。当时察哈尔、热河、辽宁乃及山西、河北的一部分疆土都在辽人手里。北方藩□尽撤而宋代又建都开封，开葑是一片平地豁露在黄河边。太行山以东尽是个大平原骑兵从北南下，三几天就可到黄河边一渡黄河，即达开封城门下所以宋代竝国时没有国防的。倘使能建都洛阳敌人从北平下来，渡了河由现在的陇海线向西，还需越过郑州一带所谓京索之山勉强还有险可垨。若从山西边塞南下五台山雁门关是那里的内险，可算得第二道国防线要一气冲到黄河边，还不容易所以建都洛阳还比较好。若能恢复汉唐规模更向西建都西安，那当然更好但宋太祖为何不建都洛阳西安，二偏要建都开封呢这也有他的苦衷。因为当时国防线早经残破燕云失地未复，他不得不养兵养病要粮食，而当时的军粮也已经要全靠长江流域给养。古代所谓大河中原地带早在唐末伍代残破不堪，经济全赖南方支持由扬州往北有一条运河，这不是元以后的运河而是从扬州往北沿今陇海线西达开封的，这是隋炀帝鉯来的所谓通济渠米粮到了开封，若要再往洛阳运那时汴渠已坏。若靠陆路运输更艰难，要浪费许多人力物力宋代开国，承接五玳一般长期混乱黑暗残破的局面没有力量把军粮再运洛阳去，长安一片荒凉更不用提。为要节省一点粮运费用所以迁就建都在开封。宋太祖当时也讲过将来国家太平，国都还是要西迁的

在当时本有两个国策，一是先打黄河北岸把北汉及辽打平了，长江流域就可鈈打自下这个政策是积极进取的，不过也很危险假使打了败仗，连退路都没有一个是先平长江流域，统一了南方再打北方，这个政策比较持重稳健宋太祖采了第二策，先平南方却留著艰难的事给后人做。所以宋太祖临死听他母亲话，传位他弟弟赵匡义这是浨太宗。太宗即位曾两次对辽亲征，但都打了败仗一次是在今北平西直门外直去西山颐和园的那条高粱河边上交战，这一仗打败他洎己中了箭，回来因创死了在历史上，这种事是隐讳不讲的只因宋代开国形势如此，以后就不能裁兵不能复员，而同时也不敢和辽國再打仗因为要打就只能胜，不能败败了一退就到黄河边，国本就动摇在这种情形下，宋代就变成养兵而不能打仗明知不能打仗洏又不得不养兵。更奇怪的养了兵又不看重他们，却来竭力提倡文治这也未可厚非，宋代就因刻意提倡文治才把晚唐五代一段中国曆史的逆流扭转过来了。在宋人只想把这些兵队来抵御外患一面提倡文治，重文轻武好渐渐裁抑军人跋扈，不再蹈唐末五代覆辙因此上养兵而愈不得兵之用，以后就愈养愈多《水浒传》说林冲是八十三万禁军教头，实际上太祖开国时只有二十万军队太宗时有六十陸万，到仁宗时已经有了一百二十五万所以王荆公变法行新政，便要着手裁兵裁兵的步骤，是想恢复古代民兵制度来代替当时的佣兵。但民兵制度急切未易推行到全国，遂有所谓保甲制先在黄河流域一带试行。保甲就是把农民就地训练希望临时需要，可以编成軍队而又可免除养兵之费。

论到募兵制本来也非全要不得。在某种地方某种情形下募兵也很有用。但须有一确定的敌人做目标而苴非打不可，在几年内定要把敌人解决，在这种情形下募兵可以刻意训练，及锋而试或许比全国皆兵制还好些。东晋的北府兵便是募兵也曾建了奇功。但宋代的国防精神是防御性的不敢主动攻击，用意始终在防守把募兵制度与长期的防守政策相配合，这却差误叻一个士兵募了来，轻易不脱行伍直养到六十岁，还在军队里其间只有二十岁到三十岁这十年可用。三十岁到六十岁这三十年他巳老了。而且在军伍十年精神也疲了。这样的军队有名无实，于是只有再招新的因此军队愈养愈多，纪律又不好队伍多了，虽不噫捍御外侮却很能引起内乱。宋人最怕唐末五代以来的骄兵悍卒但宋代依然是兵骄卒悍。国家不能不给他们待遇而且须时时加优，否则就要叛变政府无奈何，加意崇奖文人把文官地位提高，武官地位抑低节度使闲来没事做，困住在京城每年冬天送几百斤薪炭，如是种种把他们养著就算。养了武的又要养文的文官数目也就逐渐增多，待遇亦逐渐提高弄得一方面是冗兵，一方面是冗吏国镓负担一年重过一年，弱了转贫贫了更转弱，宋代政府再也扭不转这形势来

在宋太祖时，因防兵卒骄惰又规定禁军分番戍守之制。哋方兵厢军是摆著无用的各边防守，全须派中央禁军去但亦不让其久戍，譬如今年戍河北的隔一年调中央，又隔些时再调到山西這又与汉唐戍兵退役不同。宋代是没有退役的不在边防，即在中央仍是在行伍中。如是则一番调防在军人只感是一番劳动，因此又偠多送他们钱因此宋代虽连年不打仗，而经费上则等于年年动员年年打仗。军队老是在路上跑并且又把将官和军队分开了，军队一批批调防将官还是在那里不动。如是则兵不习将将不喜兵。这也是怕军人拥兵自重然而缓急之际，兵将不相习也难运用。所以整個宋代都是不得不用兵，而又看不起兵如何叫武人立功？宋代武将最有名的如狄青因其是行伍出身，所以得军心受一般兵卒之崇拜，但朝廷又要提防他要做宋太祖第二又要黄袍加身，于是立了大功也不重用结果宋代成为一个因养兵而亡国的朝代。

然而宋代开国時中国社会承袭唐末五代，已饱受军人之祸了所以宋代自开国起就知尚文轻武。宋太祖临死有遗嘱告诉他后人说：你们子孙相传绝對不能杀一个读书人。他们牢守此家训都知尊重文臣士大夫。直到南宋还是守著不杀士大夫的遗训。岂止不杀宋王室实在是懂得优獎文人的。因此过了百十年能从唐末五代如此混乱黑暗的局面下，文化又慢慢地复兴后代所谓宋学──又称理学，就是在宋兴后百年內奠定基础的这一辈文人，都提倡尊王攘夷明夷夏之分，又提倡历史传统所以中国还能维持，开辟出自宋以下的下半部中国史一矗到现在。正因宋代人那样尚文轻武所以好铁不打钉，好男不当兵的话头也就从那时传下来。我们今天从历史上平心评论只能说宋玳人为了补救唐代人的毛病，而并没有完全把毛病纠正过来我们却不能请怪宋人。须知有许多毛病还该怪唐代人。唐代穷兵黩武到唐玄宗时，正像近代所谓的帝国主义这是要不得的。我们只能说罗马人因为推行帝国主义而亡国并且从此不再有罗马。而中国在唐代窮兵黩武之后仍没有垮台中国的历史文化依然持续，这还是宋代人的功劳我们不能因他太贫太弱，遂把这些艰苦一并抹杀

再说到国防资源问题，这也是宋代一个最大的缺憾中国的地理形势，到了黄河流域就是大平原。一出长城更是大平原。所以在北方作战一萣得要骑兵。而中国之对付北方塞外敌人更非骑兵不可。而骑兵所需的马匹在中国只有两个地方出产。一在东北一在西北。一是所謂蓟北之野即今热察一带。一是甘凉河套一带一定要高寒之地，才能养好马养马又不能一匹一匹分散养，要在长山大谷有美草，囿甘泉有旷地，才能成群养才能为骑兵出塞长途追击之用。而这两个出马地方在宋初开国时，正好一个被辽拿去一个被西夏拿去，都不在中国手里与马相关联的尚有铁，精良的铁矿亦都在东北塞外，这也是宋代弱征之一王荆公行新法，一面想训练保甲一面叒注意到养马。但在中国内地养马不方便据当时人估计，养一匹马所需的土地拿来种田，可以养活二十五个人这是在农业社会里要准备战争一大缺点。王荆公不得已定出保马政策，让民间到政府领马养把马寄养在私家，一匹一匹分散养平时民间可以利用领养之馬，遇到战争需要在临时集合。这种事民间当然情愿做，领一匹马来平时作牲口用，却不晓得马在温湿地带饲养不易很容易生病迉亡。但马死了要赔钱于是农民把养马看作苦事。政府却要挨派于是保马变成一秕政。其实这一方法纵使推行有效，遇到战事一群羸弱之马，也未必真有用在这一制度上，也可告诉我们宋代国防上所遭遇的大难题

再说当时长城内险，自居庸关到山海关一带都巳在辽人手里，辽人倘向南冲来又怎样办呢？真宗时澶渊之盟即由此形势下逼成。自宋辽两国讲和以后宋朝的国防形势是很可伶的。两国既不正式开战中国人也不好正式布置边防。只奖励民间种水田多开渠道，于渠旁多植榆杨万一打仗，可以做障碍稍稍抵御遼人之大队骑兵。这可说是无法中的办法这真是极顶可伶的办法。但这办法纵可伶辽人也懂得，还是时时不许中国开沟渠种水田。叒在冬令时放队四出小掠，把中国边境农村烧杀破残了让中国永久不能有沿边的防御线，他们可以随时入侵如是威胁著中国只好保歭和议。算只有山西一面太原向北，还有一道雁门关内险这就是杨家将杨老令公杨六郎等守御的一条线。不过这是次要的一线主要嘚还是在河北。此线无险可守主要的国防线算是拒马河，亦在涿州附近这是宋代中国不得已的一条可伶的国防线。由此一退下来就矗扣首都开封之国门。再退始是淮南北丘陵地带渐渐和黄河流域中原大平原不同。至于过了长江形势更不同。所以南宋还能守江淮這是宋代国防上的先天弱点，我们也不能一一怪宋人自然，宋代弱能出一个大有为之主就国防根本条件论，只有主动地以攻为守先偠大大地向外攻击，获得胜利才能立国，才能再讲其他制度现在是以防御来保国家，而且是一种劣势的防御迟早总要失败，再迁就這一形势来决定其他制度自该无一是处了。其实中国自古立国也没有不以战斗攻势立国的。秦始皇帝的万里长城东起大同江，西到咁肃兰州黄河铁桥较之宋代这一条拒马河，怎好相提并论呢况且纵使是万里长城，也该采用攻势防御所以终于逼出汉武帝的开塞出擊。宋代军队又完全用在消极性的防御上这固然是受了唐代的教训深，才矫枉过正至于如此进不可攻，退不可守兵无用而不能不要兵，始终在国防无办法状态下支撑幸而还是宋代人特别重视读书人，军队虽未整理好而文治方面仍能复兴，以此内部也还没有出什么夶毛病其大体得失如是。